服務業轉型升級和提高競爭力面臨著沉重的監管負擔、嚴格的準入門檻、不友好的政策環境等障礙。政策調整應重點關注開放服務業競爭以提高效率。
　　
　　隨著全球市場需求下降，中國制造業產品出口放緩，中國經濟增長必須更多依賴國內市場。與制造業不同，服務業所包含的運輸、科學研究、房地產服務等無形產品更適合國內市場，因此服務業將成為中國經濟再平衡的關鍵。然而，中國服務業盡管保持著快速增長，但仍落后于發達國家在相同發展階段時的水平。此外，中國服務業還是以傳統低端業態為主導，知識密集型的高端業態發展較慢。服務業轉型升級和提高競爭力面臨著沉重的監管負擔、嚴格的準入門檻、不友好的政策環境等障礙。政策調整應重點關注開放服務業競爭以提高效率，不僅是提高服務業占GDP的比重和創造就業數量，還包括提高國際競爭力和刺激出口增長。
　　
　　經濟增長和就業的強大引擎
　　
　　改革開放以來，中國工業化、城鎮化、市場化和國際化進程加快。但2008-2009年金融危機后，外部環境發生實質性變化，發達國家和發展中國家經濟都開始下滑。因此，后危機時代中國為了維持經濟增長，除了出口這個重要的增長引擎外，也將更大程度地依賴國內需求。
　　
　　服務業在中國經濟再平衡進程中將發揮關鍵作用。與制造業相比，服務更加面向國內需求，特別是消費需求。消費性服務業和生產性服務業的快速發展，為消費者提供了各種各樣高質量且可負擔的服務。此外，由于服務業與制造業之間的協同效應，服務業的發展可以幫助制造業實現產業升級。服務業勞動密集型的特點，也意味著服務業可以成為就業的重要來源。
　　
　　中國服務業部門經歷了長期高速增長，1978-2015年平均增速達到10.56%，為經濟增長和就業做出了極大貢獻。服務業增加值占GDP比重在1978年只有23.9%，到2013年上升到了46.1%（按當年價格計算），首次超過了制造業的比重，且這一趨勢還在繼續。數據顯示，2016年一季度服務業增加值占GDP的比重達到了56.9%，比制造業高出19.4%。顯然，中國進入了新的發展階段，服務業正在成為主要的增長引擎。
　　
　　與此同時，服務業就業人數占全部就業人數的比重也從1978年的12.2%快速上升至2015年的42.4%，成為吸納就業的主陣地。2015年末服務業就業人數達3.284億人，是1978年的6.76倍。也就是說，服務業在過去三十多年平均每年提供730萬個新增就業。
　　
　　主流觀點通常認為制造業效率更高，但實際上服務業也幫助提高了中國經濟的效率。2000年以來，服務業勞動生產率（每個從業人員在單位時間內產出的實際GDP）的年均增速達7.6%，比同期制造業勞動生產率年均增速高出1.1個百分點。1997-2009年間，服務業全要素生產率（TFP，衡量勞動和資本投入之外的生產效率）的年均增速為1.9%，比1981-1996年的0.1%有了大幅提高。
　　
　　發展差距和結構性問題
　　
　　盡管取得了如此之大的成就，中國服務業的發展仍落后于其他國家同等發展階段的水平，不僅僅是該部門對GDP和就業的相對貢獻，也包括服務業的結構構成以及總體生產效率和競爭力。
　　
　　服務業發展的不足體現在以下幾個方面：
　　
　　1.服務業增加值占GDP的比重仍較低。2015年中國服務業增加值占GDP的比重達50.5%，比其他GDP水平類似的經濟體要低17個百分點。
　　
　　2.服務業就業比重仍落后于服務業增加值比重，也落后于國際標準。在過去30多年，中國服務業就業比重比服務業增加值比重平均低10個百分點左右。
　　
　　而在巴西、馬來西亞等中等收入國家，服務業就業比重并沒有遠遠低于服務業增加值比重。這意味著中國服務業在創造就業方面仍有巨大潛力。推動勞動力從生產效率低的農業轉移到服務業有助于提高整體效率水平。
　　
　　3.服務業的結構升級（從批發、零售、運輸、倉儲等商品流通性服務業向金融、計算機服務、商業服務、通信、法律和技術服務等生產性服務業和社會服務業升級）仍處于早期階段。中國服務業目前仍是以傳統低端和勞動密集型服務業為主導，這些服務業的重要性在1990年之后已經下降。結構升級正在進行，中國知識密集型的現代服務業占服務業比重在40%左右。不過，與其他上中等收入國家相比，中國在服務業結構上仍有不小的差距，比如馬來西亞和泰國的高端服務業就占到服務業總產值的45%左右。此外，盡管城市地區的服務業發展更快，但服務業結構升級仍然較慢。雖然中國多數大城市人均GDP超過了11000美元（1990年美元），從國際經驗看服務業占GDP比重應超過60%，但只有不到一半的大城市的服務業占比重超過50%。
　　
　　4.服務業領域的產業集中度差異過大。一方面，銀行等服務行業集中度過高，由少數幾家超大型企業主導。前五大商業銀行都是國有企業，占銀行業總資產的44.3%。另一方面，零售等高度競爭的行業集中度很低，以大量中小企業甚至個體工商業戶為主體。以零售業為例，雖然近年來形成以連鎖企業為代表的一批大型零售企業，但連鎖零售百強企業的在全國零售業銷售額中的市場份額并沒有太大變化。這主要是因為零售業整合受到限制，不利于大型零售企業提高競爭力。
　　
　　5.中國服務業部門需提高國際競爭力。國際競爭力不足體現在1995 年以來中國服務貿易逆差規模持續擴大。與發達國家服務貿易出口結構相比，中國明顯處于劣勢。中國高端服務占出口總額的比例與發達國家相比仍很小。而在出口導向的中國制造業，外商直接投資持續流入，顯示出該部門國際競爭力的顯著提高。相比之下，中國服務業由于受到準入門檻的限制，大多數外商直接投資都流入了房地產服務業。對外商直接投資的管制阻礙了中國服務業的結構調整和升級。
　　
　　6.中國服務業生產率相對較低且不平衡。中國服務業生產率落后于其他國家同等收入水平的階段，主要原因是傳統、低生產率的勞動密集型服務業仍占主導，現代高端服務業發展較慢。中國服務業勞動生產率與亞洲其他上中等收入國家有著不小的差距。舉例來說，中國服務業的勞動生產率約為馬來西亞的49%和泰國的82%。另一方面，不同所有制的服務業在生產率上也有明顯差異。一項研究顯示，中央政府控制的國有企業最有效率，效率從高到底的依次還有私人企業、地方國有企業、混合所有企業。
　　
　　中國經濟正在向市場經濟轉型，但市場體系仍不夠完善，存在諸多制度障礙，這在很大程度上解釋了為什么中國的服務業部門取得了驚人的進步，卻還是相對落后。
　　
　　1.政策歷來歧視服務業。對投資驅動的制造業的政策傾斜很大程度上解釋了服務業的不發達。政府政策導致的價格扭曲鼓勵了制造業投資，從而擠壓了服務業投資。在過去十多年中，為了拉動GDP增長、增加稅收收入、促進資本投資，各級政府出臺的大部分產業優惠政策集中在制造業。2011年，前五大服務業為批發和零售、金融、房地產、租賃和商務服務、居民服務，其稅收負擔分別相當于總產值的32.7%、31.8%、32.3%、30.5%和24.2%。而同期制造業的稅收總負擔為20.5%。自2012年7月以來，中國在一些服務業推行“營改增”，才降低了服務業稅負水平，使之能與制造業公平競爭。不過目前服務業的稅負依然要比制造業重，稅收體系和稅收優惠仍偏向制造業。
　　
　　2.中國服務業部門仍面臨諸多市場準入的限制。企業在獲得市場準入前必須經過相應的行政審批流程。由于準入標準不明確、審批和監管程序復雜、透明度低，新企業進入中國服務業的成本大大提高，不利于企業多元化和競爭。根據經合組織“服務貿易限制指數”（STRI），中國在幾乎所有服務行業的排名都比較靠后，可見中國在市場準入方面的表現很糟糕。
　　
　　3.盡管中國在一些服務行業擴大了開放并引入競爭，但關鍵行業如鐵路運輸、教育、醫療、新聞出版、廣播和電視等仍由國企主導。作為相關政府部門的下屬單位或分支機構，這些國有單位通常不能自主決策，并不以市場需求為導向。與此同時，國有單位主導了市場，意味著民營企業將面臨很多準入限制。雖然國務院多次出臺文件要求發展民營企業和中小企業，但由于沒有修訂相關法律和條例的機制保障，導致大部分政策措施都沒有執行到位。因此非國有企業在進入服務業或擴張時仍面臨大量歧視性和不公正待遇。
　　
　　4.服務業提供商缺乏有效和公平的法律保護。在各種組織形式的服務業主體中，只有公司制企業和個體工商受到了相關法律法規的保護，其他類型的機構則普遍面臨不公正待遇或不被法律法規認可。例如，中國很多非盈利性組織是醫療、教育、文化和社會保障的重要提供者，但至今沒有關于非營利性組織的明確、統一、合法的定義和標準，只有企業所得稅法做出了規定并允許免稅。總的來說，缺乏法律保障使得很多民間非營利性服務提供商發展面臨困境。
　　
　　5.服務業仍受到來自政府的強力干預。政府在土地、資本、人力資源以及定價（如利率、運輸費、學費和醫療費等）方面保留了大量權力。而且各級政府都有很多機構專門監管特定的服務行業。物流業就是一個很好的例子，涉及12個部委以及其在地方政府（從省市到縣鎮）對應的部門，每個部門都對物流行業的某一個環節具有行政管轄權，都有不同的標準和規范。因此，物流供應商面臨非常復雜的監管環境，即使是政府之間，都需要花相當長的時間就政策調整進行溝通協商。
　　
　　推動服務業發展的政策建議
　　
　　中國仍在繼續推進工業化、城鎮化、全球化和經濟改革，在制造業和服務業的雙引擎驅動下，經濟增長仍有相當大的潛力。為了實現增長潛力以及釋放服務業發展紅利，中國應通過全面的市場化改革大力推動服務業發展。特別是在“十三五”時期，中國應制定服務業發展的國家戰略。發展服務業的目標不應該僅僅是保持高速增長，還應包括提高效率、創新能力和創造就業。
　　
　　下列政策建議應協同考慮：
　　
　　在發展傳統服務業的同時，通過結構升級、商業模式創新、信息技術應用和職業培訓，大力發展新興服務業。
　　
　　在發展商業服務業的同時，大力發展醫療、教育等面向居民和社區的生活性服務業，提高生活質量和勞動質量。
　　
　　在人口規模較大、制造業基礎良好的中小城鎮發展服務業。在農村地區發展滿足現代農業需求的服務業。應鼓勵各地選擇差異化的發展路徑。
　　
　　加大服務業開放力度，鼓勵服務業企業參與國內外競爭。可以加大支持國內服務業企業進入國際市場。
　　
　　改革任務
　　
　　未來十年，中國服務業將迎來更多的發展機遇和挑戰。政府應加大改革力度，支持服務業發展。具體改革任務與優先序包括：
　　
　　1.減少負面清單，改革市場準入限制。在深圳改革試點成功后，制定并推廣全國性的負面清單。此外，改革市場準入限制，為服務業提供公平、公正、標準的競爭環境，鼓勵民間資本投資服務業。
　　
　　2.明確政府定位，改革監管體制。推動行政體制改革，利用更有效和透明的監管方法和工具，通過數據統計、信用體系、知識分享、員工培訓等手段提高政府治理能力。
　　
　　3.深化國企改革（包括人事制度、養老金、公司治理和薪酬管理等），為服務業主體多樣化提供制度保障。此外，推動全國性的改革，完善法律法規，確保各個服務行業健康發展。
　　
　　4.推動政府績效考核、稅收體制和政府采購等配套改革。中國已全面實施“營改增”，有助于減輕服務業的稅收壓力，特別是允許企業所得稅前扣除研發支出，是鼓勵服務業企業創新的優惠政策。
　　
　　5.加快制定服務業改革的頂層設計和“十三五”時間表。選定一些國有企業主導的服務業（如銀行、電信、教育、廣播、社保、醫療、體育等領域），根據其不同行業特點和改革要求，推行監管體制改革的試點。在服務業高度集中的地區和大城市評估改革效果。
　　
　　中國服務業仍面臨諸多發展障礙，但服務業是經濟再平衡、維持經濟增長和創造大量就業的關鍵部門。服務業的核心問題是部分行業缺乏競爭導致效率低下，因此，改革的基礎是開放競爭。本文所列出的改革將釋放服務業發展潛力，使之成為新的增長和就業的引擎。
　　
　　作者：國務院發展研究中心市場經濟研究所所長、研究員 王微 吉瑪·埃斯特拉達（Gemma Estrada） 尤爾根·康拉德（Jurgen Conrad） 李昌鏞（Sang-Hyop Lee）樸東炫（Donghyun Park）