我國經濟進入新常態之后，各地區由于發展階段、發展能力等不同，出現了明顯的區域分化。東部發達地區的經濟增長降幅已明顯縮小，趨于穩定回升。東北三省、內蒙、山西、河北等資源型、重化工業相對集中的地區是我國經濟增速下降最早、轉型壓力仍較大的區域。西部多數省份經濟增速下降較晚，但由于經濟規模小，抗風險能力較低，是各種風險相對集中的地區。區域創新能力的差距是現階段出現區域分化的核心原因。部分地區存在嚴重的路徑依賴，改革探索的能動性不夠，以及公共服務的地區差距也在一定程度上加劇了區域分化。現階段緩解區域分化的政策重點應為優化區域創新政策，提升轉型滯后地區內生發展能力。推動地方競爭模式的轉變，建立新的激勵機制，鼓勵不同地區在推動轉型發展過程中的差異化探索。
　　
　　隨著國內經濟下行壓力的不斷加大，各地都在積極采取措施，挖掘新的增長點，培育新的增長動力。但由于各地資源條件、產業結構、發展階段等因素的不同，所取得的成效存在著顯著差異，區域分化的趨勢日益突出，并引起社會廣泛關注。有觀點認為，區域分化是結構轉型過程中的必然現象，可以形成倒逼機制促進區域轉型，不需要政策干預。其實并不盡然，如果區域分化過于嚴重，優勢地區對資源要素的虹吸效應就會加劇，劣勢地區的發展會進一步衰退，引發財政風險、社會風險、金融風險等疊加放大，經濟轉型就更難推進，可能會陷入“發展困境”。因此，需要對現階段區域分化的原因、主要特征進行深入分析，并在此基礎上采取更有針對性的政策措施，防止區域分化“過快過大”，這樣才有利于在深化結構轉型的同時實現區域協調發展戰略的總體目標。
　　
　　一、當前各地區經濟發展的總體趨勢
　　
　　(一)資源型、重化工業相對集中的地區是我國經濟增速下降最早、轉型壓力依然較大的區域
　　
　　從近20年全國各地區經濟增長的變化趨勢來看(如下圖所示)，東北三省、內蒙、山西、河北等地區的經濟增速在2005年前后就出現了下降。其中，內蒙古降幅最為顯著，由2005年的23.8%降至2014年的7.8%。其次是東北地區，在2004—2014年期間經濟增速大約下降6—7個百分點。山西經濟增長波動最大，1999年、2009年都出現過大幅的下降。2014年，該地區的經濟增長速度降至近20年以來的最低值(4.9%)，是全國增速最低的省份，大約下降了11個百分點。更需要重視的是，由于國際國內大宗商品的市場需求持續疲軟，這些地區經濟增長下滑的態勢仍在加劇。如：吉林在2012至2014年期間下降了5.5個百分點，是全國同期降幅最大的地區。受此影響，地方財政收入增長緩慢，甚至出現了負增長。如：今年1—6月，遼寧地方財政預算收入累計負增長22.7%，黑龍江為負增長20.1%。表明上述地區主導產業的轉型升級和新接替產業的培育都相對滯后，區域轉型尚未形成有效的動力支撐。
　　
　　(二)東部地區多數省市的經濟增長降幅已明顯縮小，趨于穩定回升
　　
　　從經濟增長下降的時點來看，北京、長三角、珠三角等東部發達地區主要集中在2008年前后。其中：上海是東部10省(市)中經濟增速降幅最大的地區，由2007年的15.2%降至2014年的7%。其次是北京，同期下降了約7.2個百分點。但從近三年的發展趨勢來看，這些地區經濟增長下降明顯趨緩，北京、上海、浙江、廣東等地區的降幅都已在0.5個百分點以下，增長速度趨于穩定。表明這些地區的轉型已基本完成，新的增長動力正在增強。天津與上述地區有所不同，其經濟增速是在2012年才明顯下降，是東部省(市)中下降最晚的地區，這主要是由于天津較高的投資水平支撐了其較高的經濟增長(天津近十年投資率的平均水平達到60%，近三年均超過70%)，但這種依靠密集資本投入、大規模投資所形成的增長動力已趨于減弱，需要進一步加快結構轉型。
　　
　　(三)西部地區多數省份的經濟增速下降相對較晚，是多種風險相對集中的地區
　　
　　由于發展階段與東部地區不同，西部地區在大規模投資的拉動下，自2000年以來，經濟一直保持著較高的增長速度，進入轉型階段的時點要明顯晚于東部發達地區。西部12省區市(內蒙古除外)的經濟增速普遍是在2011年之后開始下降，但下降的速度要快于其他地區。如：四川、青海等地在2012 — 2014三年期間的降幅就超過了6個百分點。經濟增長短期內過快下降，勢必會導致各種風險積聚擴大，加大化解的難度。此外，這些地區主導產業結構單一，極易在轉型過程中出現新舊產業接續的“空檔期”，產生較為嚴重的就業風險和財政風險。如：云南、青海、甘肅等地區虧損的工業企業數量所占比重均在40%左右。再加上，經濟規模較小，抗風險能力相對較低，未來的轉型將面臨著更加嚴峻的挑戰。
　　
　　二、現階段出現區域分化的主要原因
　　
　　在上一發展階段，由于各地區地理區位、資源稟賦等條件的不同，以及國家實施的“非均衡”、傾斜性的區域發展政策等因素，我國地區之間曾出現過比較明顯的分化。與其相比，造成現階段區域分化的因素更加復雜多元，部分原因是由于國家宏觀經濟增速下降、市場需求結構調整和產能過剩等因素傳導所致，更深層次的原因是我國區域經濟發展模式和路徑的選擇與更高發展階段的要求不相適應。具體體現在以下三個方面：
　　
　　一是區域創新能力的差距是現階段區域分化的核心原因。對比我國不同地區的轉型情況，可以發現，創新能力較強的東部發達地區轉型明顯要領先于中西部欠發達地區。經濟增長出現降幅較大，或者是下降趨勢一直沒有得到緩解的地區，多是那些“創新”能力較弱的地區。如：我國經濟增速下降持續時間最長的內蒙古，2013年的研發投入強度僅為0.7%，比全國平均水平低了1.4個百分點。再如，云南、貴州、甘肅等轉型相對滯后的地區，2013年，其研發經費都不足80億元，僅相當于江蘇、廣東等發達省份的5%左右，研發人員全時當量相當于江蘇、廣東等發達省份的3%左右。有效發明專利數的差距更加顯著，如貴州僅相當于廣東的2%。過低的創新能力不僅限制了這些地區傳統產業的升級，在承接新技術、新產業方面，也往往由于技術能力、配套的創新要素條件不具備而難以落地，無法及時有效的形成新的增長動力，直接導致地區經濟增長過快下滑，是結構轉型長期難以推進的首要原因。
　　
　　二是長期形成的區域發展差距，尤其是公共服務水平的差距，在一定程度上也加劇了現階段的區域分化。由于發展階段的變化，不僅東部發達地區需要向創新驅動轉型，中西部地區也很難再依靠大規模的要素投入、低附加值行業的發展實現穩定的經濟增長，同樣需要提高勞動生產率，發展更多技術水平高、附加值高的新產業。但由于長期以來形成的發展差距，尤其是公共服務方面，以及與產業創新相關的基礎條件差距過大，使得這些地區不僅難以吸引外部的創新要素流入，本地的人才、資本流出的趨勢還在加強。最為突出的就是我國東北地區，部分城市教育、科研機構等行業的就業人數連年下降。另外，由于以互聯網和智能制造為核心的新興產業在本質上具有較強的網絡積聚效應，先發地區在新的區域競爭環境下，利用其技術、資本、人才等先發優勢會聚集更多優質要素資源。劣勢地區的轉型發展會由于無法及時獲得必要的資源要素而受到限制，導致區域之間經濟發展的差距被進一步拉大。
　　
　　三是部分地區存在著較為突出的路徑依賴，改革探索的能動性不夠。對于一些中西部地區，經過上一輪大規模要素投入的發展階段之后，在勞動力、產業資本、產業技術等方面積累形成了一定規模的“地區財富”，而這些“地區財富”與新產業新技術發展的要求還具有相當的差距，具有較大的“沉沒成本”，成為新時期推動產業創新和多元化發展的障礙之一，已影響到一個地區未來發展的決策，是造成轉型滯后地區發展路徑被鎖定的重要因素。另外，由于區域經濟發展環境出現了諸多新的變化，包括：新的生產組織模式和商業模式，區域一體化的加速等。區域經濟發展中的不確定性因素越來越多，無論是政府還是企業家在決策時都要面臨著各種各樣的風險。這在某種程度上也造成了地方發展的“迷茫”，仍將“轉型”寄希望于上級政府的“項目或者政策扶持”，探索創新的積極性未得到有效發揮。
　　
　　三、加快地區轉型發展，防止區域分化加劇的政策措施
　　
　　現階段的區域分化正處于我國整體經濟由高速增長向中低速增長、由大規模投資驅動向創新驅動發展的轉型時期，具有與上一階段的區域分化顯著不同的特征，對區域自身發展能力和制度條件都有更高的要求，區域分化的緩解具有相當的艱巨性和長期性。在此過程中，既要防止部分地區因經濟增速的過快下滑和風險的日漸突出而失去轉型的動力，回歸“發展老路”；又要積極探索，針對不同地區的問題采取分類政策，加強落后地區發展能力建設。具體建議如下：
　　
　　第一，將創新資源的優化布局納入到國家區域協調發展戰略之中，加強轉型滯后地區的創新能力建設。“創新”既是現階段我國區域之間出現明顯分化的重要原因，也是加快被分化地區轉型發展，防止區域分化趨勢加劇的關鍵途徑。但在市場機制作用下，創新要素不僅像其他要素一樣，會自然流向具有領先優勢的地區，而且比一般的生產要素具有更加顯著的空間集聚性。在此作用下，不同地區創新能力的差距會隨之擴大，并逐步傳導到經濟發展領域，造成區域發展差距的拉大。因此，在向創新驅動轉型的過程中，需要將創新資源的優化布局納入國家區域協調發展總體戰略之中，這是有效控制區域分化的關鍵舉措之一。包括：一是采取必要的傾斜性政策，對轉型滯后地區的創新活動加大財政支持力度。改善其開展創新活動的基礎設施條件，如信息通訊設施、科研設施等，促進這些地區能夠與其他地區的創新實現鏈接，融入到國家創新網絡體系之中。對于新技術、新產品、創新人才的引進要給予必要的政策支持，以盡快提高其內生的發展能力。二是加強國家重大研發項目在區域層面的統籌布局和創新資源的整合。結合不同地區轉型的內在需求和資源條件，對接國家生產力布局的優化，建立地區分工合作體系，推動區域協同創新，充分發揮創新能力較強地區的輻射效應，有力帶動落后地區的轉型。
　　
　　第二，積極推動地方競爭模式的轉變，加強區域之間的分工合作。在現有區域競爭模式下，地方和地方之間更多是以經濟增長和地方短期利益為核心的同質、惡性競爭。在工業化中前期，主要是圍繞資源、政策等要素競爭，落后地區可以利用本地區的資源優勢參與競爭。當經濟發展到更高階段，地區之間要圍繞更高價值的“創新資源”進行競爭，落后地區就處于明顯的競爭劣勢地位。結果必然是發達地區的虹吸效應越來越強，落后地區創新能力越來越弱，陷入發展的惡性循環之中。這就是我們所觀察到的，發達地區的轉型往往要快于欠發達地區的原因之一。因此，改變當前地方競爭模式，加強區域之間的分工合作，是現階段防止區域分化加劇必須要采取的措施之一。否則，區域之間的分化很難真正得到緩解。具體包括：一是要加強國家層面對財政資金、創新資源的統籌力度，減少地區之間不必要的競爭，推動不同地區針對不同產業鏈、價值鏈和創新鏈開展分工合作，使各地區的潛在優勢都能充分釋放，實現共同發展。二是要加快優質公共服務資源向欠發達地區的布局，縮小地區之間公共服務水平的差距。大力推廣基于互聯網技術的區域性公共服務共享平臺的建設，加快解決養老、醫療等社會保險跨地區的轉移接續，引導資本、人才等要素向欠發達地區的流動，使其內在的發展能力能夠得到有效提升。三是在理順中央地方權責關系的基礎上，加快推進財稅體制的改革，為地區之間建立穩固長效的合作機制創造制度條件，核心是要在地區之間建立資源共享、利益分享的機制。
　　
　　第三，加強風險防控應是現階段應對區域分化的重點。這一輪區域分化正處于國際國內經濟下行壓力都明顯加大的宏觀背景下，有些地區經濟增速下降已持續近十年，近期又有部分地區經濟增長出現了大幅下降。與此同時，經過上一階段的大規模投資發展階段，我國多數地區的地方債務快速增長，并到了償還的高峰期，債務風險更加凸顯。在這種情況下，企業經營風險、就業風險、財政風險、金融風險就會疊加擴大，需要及時采取措施加以應對。包括：在完善社會保障政策的前提下，實施更加行之有效的就業政策。加大對落后地區包括職業教育學校、企業等各類機構在內的勞動力技術培訓的財政支持力度，提高勞動者技能，著力解決技術性失業的問題；借助信息化技術，提高勞動力市場效率，改善就業信息服務、就業指導，促進勞動力外遷就業等，防止出現區域集中性的就業風險，影響社會穩定。要針對財政收入持續負增長的地區(如東北三省、山西等)加強風險防控。防止在轉型過程中，因地方缺乏穩定的財政收入，政府提供基本公共服務的財政支出能力明顯下降，造成該地區居民的醫療保險、養老保險、失業保險等不能及時兌付，出現新的社會不穩定因素。應盡快在條件具備的地區推進社會保障的省級統籌，提高社保基金的利用效率和抗風險能力。加快推進地方融資方式的改革創新，積極探索地方債務的化解。積極開展碳金融試點，試點發行具有特定收益用途的綠色債券，這樣既可以拓寬地方政府轉型發展的融資渠道，也可以形成一種約束激勵機制，引導地方經濟向低碳綠色方向轉型。
　　
　　第四，建立新的激勵機制，鼓勵不同地區在推動轉型發展過程中的差異化探索。對不同地區而言，發展的基礎條件和能力不同，轉型過程中遇到的問題和困難不同，實現創新發展的轉型路徑也不可能完全一致。落后地區不可能再像上一發展階段，通過產業模仿、基礎設施投資等實現趕超發展，更需要發揮地方政府的能動性，鼓勵各地區在新支柱產業的培育、基本公共服務、創新、土地利用等不同領域進行差異化的探索，尋找到更加適合于本地區實際情況的發展路徑，來推動本地區的轉型發展。但是在新的發展階段，經濟活動的復雜性和不確定性顯著提高，意味著改革探索的風險也在加大，尤其是那些產業結構單一、抗風險能力相對較低的資源型地區，更容易出現“創新畏難”。這就需要構建更加寬容的改革環境，建立以“創新”“生產率提升”為核心的激勵機制。對一些需要突破現行法律，但修改法律短期內條件又不具備的改革探索，也要積極開展地區試點，激發地方政府探索創新的活力。