賈康：鄉村振興和縣鎮金融發展中的政策性融資
來源：未知 日期：2019-01-15 點擊：次
摘要：本文針對當前鄉村振興和縣鎮經濟的金融支持仍面臨的供需匹配問題，考察了創新發展中實現對鄉村振興和縣鎮經濟可持續金融支持的兩條路徑，從不同角度列舉了兩個政策性融資的典型案例加以分析，指出了當前對鄉村振興和縣鎮經濟實施以財政為后盾的政策性融資支持所必須重視的四條基本要領。
關鍵詞： 鄉村振興 縣鎮經濟 政策性融資
十九大后，按照中央指導精神，鄉村振興、以及金融如何更好為經濟社會發展服務，得到了各方高度重視。縣鎮的金融發展是為縣鎮經濟服務的，在縣鎮經濟中，工業、農業、服務業等多種產業對接著基層“鄉村振興”，并在現實問題中密切關聯著小微金融、普惠金融、綠色金融等一系列概念，被決策層和有關部門反復強調。
小微金融、普惠金融、綠色金融等是具有鮮明政策色彩的金融形態和金融活動，大多可以歸入政策性金融的概念中。在中國現代化發展、和平崛起的過程中，我們的政策性金融體系應該和商業性金融體系一起，放在現代化的戰略層面上，納入供給側結構性改革的系統工程。金融領域的雙軌制，在可以預見的未來是無法消除的，與此類似，不動產、房地產領域里的雙軌制，也是很清晰的：住房的供給必須有保障房托底，又必須有與市場直接對接的商品房，保障房和商品房的融資不能混為一談，金融業在這個領域里是具有雙軌制特征的。同樣，在鄉村振興與縣鎮發展的金融支持機制方面，雙軌制特點也非常鮮明。
一、當前鄉村與縣鎮金融仍然面臨著多年存在的供需不匹配及相關機制問題
一方面，從需求角度看，大量鄉鎮小微企業的經濟活動需要得到融資支持，很多農戶（縣鎮轄區內鄉村振興的基層單元）的生產經營也迫切需要得到融資支持。此外，無論是農業、工業還是服務業的經濟活動，現在都越來越明顯地受到了環境保護的制約，迫切需要得到與低碳綠色發展中必須做出的業態改造升級相關的融資支持。從供給角度看，中國總體來說“不缺錢”。改革開放40年，在綜合國力提升過程中，從資本的供給方——融資的“金主”這方面來看，無論是國有的金融體系還是非國有的金融體系，總體上都有雄厚的資金力量。民間資本總體來說已經走過了原始積累階段，國有金融體系綜合力量的提升更是有目共睹。但是所有這些所謂“金主”，雖然有支持的態度，但實際無法可持續地給予小微企業、三農、綠色低碳發展等需求方意愿中的融資支持。很多年前，一些具有一定規模的銀行就專門設立鄉鎮銀行進行試點，某些特定業務對應于農村基層小微企業和鄉村振興、綠色發展等等，但綜合來看，并沒有形成一個可持續的支持態勢。商業銀行和金融機構做這些業務的內在動機與意愿明顯不足，這是由于他們在商言商基點上錦上添花式的運行機制決定的。多年存在的金融供需不匹配的矛盾，顯然是可以納入十九大黨中央總結的“人民美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾”之中的。
對基本現實的考察告訴我們，與三農和小微、低碳綠色經濟活動相關的具體項目，有平均規模小、風險度高、不確定性明顯、資金安全水平低等特點，而風控成本則使在商言商的銀行和金融機構不可能形成持續支持的意愿和行為。這些金主們實際上認同的是商業性金融“錦上添花”的機制：誰的項目可預見的效益水平高，風險度低，他們就特別積極地把資金提供過去給予融資支持。大中型企業一個項目的貸款支持，其規模可能是幾十個、幾百個小微企業項目規模的總和，總成本差異懸殊，更不用說風險度遠不在一個數量級上，首選前者給予支持，而對后者避之唯恐不及，這就是利益驅動之下的“利潤導向”，也是一般市場化資源配置機制所支配的商業金融的必然運行特點，這種錦上添花式的資源配置機制能夠解決很大范圍內我們所說的經濟運行的績效問題。同時，社會生活中存在著另外一種迫切的需求，就是“雪中送炭”。前面所說到的小微、三農、綠色低碳發展，主要可以歸于需要雪中送炭的這一方，而這一方所應該得到融資支持后面的機制建設任務，和錦上添花的機制建設任務是有明顯不同的。
二、構建合理的雪中送炭機制，實現可持續金融支持
怎樣才能構建一個合理的雪中送炭的機制，以融資的方式來實現普惠，實現對于三農、小微、綠色低碳經濟有效的可持續的金融支持？這里至少可以提出兩條途徑。一是在科技創新視角上，依靠信息化時代帶來的商業性金融邊界的擴展。過去的商業性金融無法可持續地支持小微的融資活動，但是在現實生活中，互聯網+卻提供了一種案例：一些互聯網公司對于大量基層創業創新者提供的小貸，依靠大數據、云計算等等現代信息技術的支持，形成了自己的信息來源——數據庫支撐的技術上認為可行的全套的軟件設計和運行。它可以在網上接受基層融資需求者的申請，然后用他們所謂“零人工干預”的程序在軟件系統里自動地做分析處理，來決定是不是可以發放申請者所希望得到的小額貸款。這種零人工干預的、靠技術創新支持的小貸發放，公司認為風控是過關的，是可持續的，實際形成的融資成本比其他一般的融資，只稍微高一點點，這在過去是無法實現的。這種科技創新支持出來的普惠色彩開始濃厚起來的金融支持，當然也有它的局限性：其前提是這些申請者必須在大數據的信息庫里有相對充分的電子痕跡。可以設想像那些淘寶戶（淘寶網上自己開淘寶店的這樣一些草根創業創新者，很多是在鄉村的，現在鄉村中已出現了一些“淘寶村”），他們是有這些信息痕跡可查的，于是就容易進入這樣一個帶有普惠金融性質的小貸支持的覆蓋面。但是另外有一些窮鄉僻壤的農戶，他們基本上沒什么電子痕跡（可能連銀行借記卡都沒有），那么他們要發展自己小微規模的生產經營活動，可能就無法通過這樣的途徑取得小額貸款支持。當然，這種小額貸款支持已經比尤努斯在孟加拉實驗多年、得到國際社會肯定的那個小額貸款的水平，大大提高了：尤努斯的小額貸款實際上依靠的風控機制，是熟識人社會里的“連坐制”，一個自然村落里的農民，取得規模不大的貸款支持，用于養雞養羊等，誰如果不能按照原來的承諾去還本付息，跟它連坐的這些人，也就都斷了今后得到融資支持的可能——依靠這種約束來實行風控。我國近年如阿里公司的種種科技創新支持的小額貸款，已經在這方面有明顯的突破，這是對接了互聯網+和信息時代的技術革命，非常值得肯定。
雖然第一條途徑擴展了商業性金融覆蓋的邊界，但并沒有解決窮鄉僻壤沒有電子痕跡農戶的融資支持問題。所以，一個更帶有普遍性、或者至少要和“技術創新”放在一起等量齊觀來密切跟蹤和完善的“制度創新”，可望形成金融普惠的第二條途徑：即政策性、開發性金融。財政作為公共資源的分配體系，很多年前就有以政府財力為后盾而實際上做融資的財政周轉金，在改革開放以后，大家也對于財政貼息，以及和商業性信貸結合起來帶有政策傾向、帶有政策傾斜支持特征的信用擔保機制耳熟能詳。然而，盡管經歷這么多年的發展，財政貼息所達到的效果還并不能令人滿意，于是，在早已有之的這個思路上的探索，就需要以財政的公共資源資金為后盾，全面考慮如何構建一個政策性融資的創新體系。在上個世紀80年代后期到90年代初期，我國就已經認識到商業性金融和政策性金融必須同時存在，而且要分道揚鑣，所以，在全國層面組建了國家開發銀行、農業發展銀行等政策性、開發性銀行，在地方建立了政策定位的各種各樣的信用擔保公司，屬于地方政府政策性融資支持機制。在財政貼息和政策性融資支持方面，基于已有的一系列探索，近年又在開拓和探索如產業基金、產業引導基金等等方式，并且在實際生活中已經形成了經歷動員階段之后有大發展、當下要進一步強調穩一穩以求得規范發展、可持續發展的PPP（政府和社會資本合作）。這種PPP的投融資，也是有非常鮮明的政策因素結合在內的，而且它在運行機制上的創新特點是非常鮮明的。
以上兩個途徑的概略勾畫，可以形成關于金融怎么樣才能普惠、才能覆蓋鄉村、縣鎮的小微、三農和綠色發展這方面的融資要求這一角度上的基本認識。
三、典型案例分析
案例1：廣西恭城循環經濟模式。廣西恭城位于桂林附近，有一個鄉村發展循環經濟的雛形：過去恭城縣鄉村居民是通過砍樹破壞植被，取得燒火做飯的燃料，作為唯一的能源供應來源——這是在現實生活中亟待改變的一種形成生態環境壓力的不良狀態。后來當地政府通過政策引導，給予農戶幫助，形成了農戶養豬后把豬糞放入沼氣池產生沼氣的能源供給新來源。沼氣池在中國很多的農村區域，都是前些年反復引導和推動的建設重點之一。恭城農戶以家庭養豬的方式配上沼氣池，不僅實際生活質量提高，養豬還可以改善生活和提高農戶收入水平，并且豬糞入沼氣池解決能源供應問題的同時，實際上伴隨農戶生活質量提高而有效地保護了植被。農戶沼氣入戶以后使用的廚房設備，跟在城鎮區域用天然氣、液化氣沒什么區別，也是很規范的灶臺和顯示儀表，這都是在實際生活中間早就解決了的問題。而恭城把由農戶養豬到沼氣入戶這兩個環節的事情做出來形成局面以后，就進而發現一個問題，這種沼氣池每隔一段時間要清理里面的沼渣和沼液，那么清理出去之后放在哪里呢？它是高質量的有機肥，當然就可以把它施加到一些帶有經濟作物性質的農戶的種植項目上，比如施加到他們就近的果園里，助益柑橘等等果品的收成。這種有機肥施加上去以后，產出的果品又成為最適應現代社會需要的高質量的、口感特別好的經濟作物產品——有機肥培養出來的這些果品可以賣個好價錢，使農民又提高了收入，這就是“豬-沼-肥-果”一個一個環節延伸而體現的好處。
這種情況再往下發展，是受到桂林旅游業的啟發，農戶們自己騰出一部分居住空間，配置一些基本的用品以后，可以開展農家樂旅游，這種農家樂的旅游又適應了城鎮區域很多社會成員收入提高以后的需要，周末、節假日到這里吃農家飯，到果園里做采摘，呼吸新鮮空氣，這既是城鎮居民生活質量的提高，同時又是農村居民（農戶）進一步提高收入的可行的供應鏈延伸。這時，有的企業便注意到了一個問題：設想能不能來一個規模化的整合？企業的決策者認為，他們可以通過高水平的專家，在這種農村自然村落里將整個沼氣系統進行高水平的規劃設計。這種規劃下的升級可能連接的是適應國家政策需要的使養豬形成規模化養豬場（當然養豬場本身怎么再往下延深供應鏈，還有很多內容值得研究，這種規模化特征發展出來，是向社會化大生產方式的升級），而這個時候，這種自然村落里整合以后優化的基礎條件，可以對接的是打造桂林和周邊的“黃金旅游一條龍”路線里的節點。這種規模化的整體設計，又與我們現在特別注意的鄉村振興對接上了。企業介入這樣一個領域，顯然不能理解為簡單的“學雷鋒”，它是在商言商，注意到了商機，意識到了這方面自己利用比較優勢帶來投資回報的可能性，但碰到的瓶頸就是融資支持問題。這時候，商業性金融對此不敢貿然介入，而政府這方面以財政后盾為支持，就可能把我們認為有政策支持效應的貼息、政策性信用擔保貸款和產業基金支持等等加入進來。于是，整個循環經濟的鏈條按照恭城展示的這樣一環一環遞進形成的一個全景圖是什么呢？是循環經濟，是綠色低碳發展中造福于草根層面三農和相關的鄉村產業振興，與社會升級發展。顯然這是一個需要繼續跟蹤觀察的特定視角的案例，而且如果結合這幾年PPP的發展經驗，這種特定區域的連片開發，特別適合對接PPP，它具有特定的機制可塑性，展現了一個非常值得關注的創新空間。
案例2：杭州西湖區縣域經濟發展。這里列舉一個可以稱為縣域經濟里以科技產業為主的杭州西湖區的案例。幾年前，西湖區財政部門就提出，財政資金必須年年安排對小型科技企業的資金支持（三項科技費用之類），每年資金使用情況又必須對人大和領導層報告，那么過去每個年度花這些錢的得怎么樣呢？實際上是在各種因素制約之下，“撒胡椒面”，是“消耗型”的，誰也不可能得到特別明顯的重點支持，很多具體安排是靠關系起作用——這時往往也不敢用力過猛而“撒胡椒面”式給予若干項目以資金支持之后，基本無法跟蹤問效——資金撒出去有去無回，他們稱之為“消耗型”。能不能把這種消耗型的財政資金使用機制和公共資源的投入機制，變成循環型？財政部門希望資金進去以后雖不求它增值，但它能夠轉起來，跟原來的情況與績效相對比，這是一種升級取向的創新。具體的機制上，是財政部門從其資金里拿出兩千萬元作為股本，和當地一個“商業性信用擔保”定位的公司合作，再由這個公司利用其關系網與人脈，去拉其他的民營企業（包括境外的硅谷銀行）入股，合成一個標準的、現代企業制度下股權非常清晰的股份制的科技型小企業創新基金。發起這個創新基金的各個主體，是以股權來形成產權紐帶，而這里面財政非常明確地表示其兩千萬元資金，作為特殊處理，是類似于“金股”的入股，不求分紅，但可以有一票否決權。財政資金不求分紅，實際上使使其他的參與者感覺風險水平降低，獲益前景加分，使他們參加這樣一個產業基金的意愿提高了。有一些積極的參與者之后，這個基金實際的運作機制，是由專業化的團隊設計具體的融資產品，有很多批次不同稱呼的產品，有股權型的、債權型的、各種各樣名號的產品，實際上是運用所謂“金融工程”工具，對應實際生活需要，設計各種類型的金融產品。這樣一種運行機制，很鮮明地體現了以財政為后盾，使資金使用在雪中送炭的概念之下形成可持續性的創新。當然，這還需要進一步總結它在實際生活中的利弊得失，而且其經驗看來特別適合地方層面怎樣形成健康的產業引導基金。近幾年更多地方在省一級、還有很多的市級，由財政拿出的資金規模大得多了，但這些資金也只是作為母基金，其運作要領是絕對不允許其直接進入項目決策，是由母基金帶出一批子基金，產生投入資金規模的放大效應，而跟上來形成的子基金帶有社會眾籌的性質，是由非政府主體更多地把資金投入，并在投入以后由子基金的專業團隊，決定實際上挑選哪些具體的支持對象，運用資金支持來達到實際上帶有政策性融資特征的項目投入，以貫徹當地的發展戰略，支持當地有意識地優化結構的重點項目。
四、以財政為后盾實施政策融資支持的基本要領
結合案例，于鄉村振興、縣鎮發展的金融支持方面，可初步總結在構建政策性金融體系中，以創新發展形成可持續機制促進經濟升級發展的要領。主要有以下四個方面：
（一）建立風險共擔機制。風險共擔是支持機制的基本特征。過去財政所做的一些支持，往往會導致實際上相關風險的財政獨擔：一旦財政部門明確一個財政貼息或者政策性信用擔保的運行機制，很多相關者便認為這個風險已經由財政完全承擔起來了。但財政單獨承擔風險是一個不可持續的機制，因為會導致其他主體的所謂“道德風險”——就是自身和風險因素無關，那么既不講節約，也不講效益，整個過程就演變成了財政投入的“無底洞”，成了一個財政無法向公眾透明地報告財政運用納稅人的錢怎樣追求績效的不良局面是不可持續的機制，。大量實踐反復證明，財政與相關的企業、政策性金融機構，以及可以配上支持力量的商業性金融機構等等，雖然相互間風險怎么分擔并沒有十分呆板的規定，但一定要形成風險共擔機制。國際經驗里，美國的中小企業署利用財政預算資金為后盾，以貼息和信用擔保為主要方式支持小企業的發展，是根據不同階段不同情況，政府資金支持承擔風險損失部分的比重可以調整，比如世界金融危機發生了，原來所說出了風險以后政府分擔75%，可以提高到80%或85%，但絕對不提高到100%，一定要把一部分風險因素留給其他伙伴，這樣才能形成防止道德風險的可持續性。這在西湖區的案例中也非常明顯：財政部門出資金形成的這部分股權不求得到分紅的回報，但是要求可持續運行，這方面的風險不是財政自己一家擔起來的，是各出資方需要一起來考慮創業創新中于利益訴求之下怎樣在股份制框架中共擔風險。
（二）建立陽光化、規范化的支持對象遴選機制。支持機制的第二個特征與要領，是對于三農、小微、綠色發展等鄉村的經濟活動中，所有需要資金支持而必須納入政策性支持軌道的這些支持對象，到底支持誰不支持誰，必須是以陽光化、規范化和引入專業化集體決策機制形成遴選過程。這個遴選機制，其實是承認不可能有一百個申請、就滿足一百項融資需要，從其中必須篩選出一部門給予支持。這件事過去處理不好，就變成處關系，而在中國的實際生活中這種“處關系”很容易很快發展到烏煙瘴氣、不可持續。西湖區的經驗是大家都出錢做股東，各自都有發言權，另外還要請專家和社會賢達一起形成項目遴選委員會，對每一批的申請項目，都是大家陽光化地討論，最后可以無計名投票，同時保持財政金股的一票否決權（這種一票否決權也不是隨便動用的，要根據國家產業政策和地區發展戰略特定的要求，在否決的時候一定要說出其道理），形成的是專家參與的集體決策。陽光化的決策，使得雖然支持不可能百分之百成功，但出現一定比例的失敗時，可以通過這個機制向公眾解釋清楚，這才能保證整個過程的可持續。如果沒有這樣一個機制，出現了失誤之后公眾不接受，領導也看不下去，這個支持機制必然就半途而廢。這也是非常重要的一個要領。
（三）實施有效、持續的多重審計監督。上述融資支持過程顯然是在金融領域形成了雙軌運行，有政策軌，有市場軌，兩軌之間處理不好，非常容易產生設租尋租。如何限制設租尋租發生的可能性？十分重要的一條要領，是需要施加有效的、持續的、多重的審計監督，以及需要繼續探索如何優化績效導向下的約束。這對于中國現時積極推進的供給側結構性改革中所尋求的“守正出奇”，有很大的挑戰性：“守正”是遵循市場規律，“出奇”就是在市場規律之上還必須有“政府更好發揮作用”的“有效市場加有限、有為政府”的出奇制勝——出奇而能制勝，就實現了超常規發展，出奇在某些地方不能制勝，那可叫做試錯，必須控制在一定范圍內。中國現代化真正的希望，能夠在守正出奇的道路上，使中國的超常規現代化追趕-趕超最后形成我們所希望的大發展局面，沖過“歷史三峽”。一個個區域和縣鄉，都是這個大圖景里的組成部分。
（四）形成定制化的理性供給管理解決方案。供給側改革的守正出奇，必須在這方面敢于迎接挑戰。前面所說的風險共擔，陽光化的集體決策和遴選機制，還有多重審計監督績效導向，最后都要以供給側改革的定制化方案，落在共性之外還必然有個性的各個鄉村區域、各個縣、各個鎮。形成地方政府轄區內定制化的、符合供給側結構性改革為主線的理性供給管理解決方案，其難度就在于，絕對不像過去我們已聽慣了的需求管理那么簡潔——需求管理是屬于總量管理，根據經濟波動反周期的道理通俗易懂。而供給管理、供給側結構性改革，就是要應對非常復雜、大量具體的結構化解決方案，努力形成高水平的績效結果——這是我們必須應對的挑戰，也是在鄉村振興和縣鎮發展中政策性融資怎樣才能夠適應需要、形成有效供給的一個必然要求給出高水平答卷的問題。
