重點生態功能區新型城鎮化發展路徑選擇
來源：未知 日期：2015-12-22 點擊：次
在我國新型城鎮化快速推進進程中，縣域城鎮由于具有獨特的優勢，發揮著越來越重要的作用。重點生態功能區的縣域區域由于受到生態產業發展、人口遷移等因素限制，新型城鎮化發展面臨嚴重困境。通過對甘肅省慶陽市縣域數據進行分析，從土地、人口、社會等角度提出重點生態功能區新型城鎮化建設途徑。
（一）主體功能分區戰略。2010年12月國務院頒布《全國主體功能區規劃》，針對我國國土空間開發的無序性問題，從資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力三個方面對我國國土進行綜合評價，并按照“優化、重點、限制、禁止”四個等級對我國國土進行主體功能定位。根據各區提供主體產品的類型不同，分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區。重點生態功能區重點提供生態產品，也提供一定的農產品、服務產品和工業產品。
主體功能區并未參照行政區域劃定，而是以現有開發強度、資源環境現狀及未來開發潛力為基礎。對于各區域發展的指標，除傳統的經濟指標外，增加社會指標與生態指標，體現出各指標均衡發展，著眼于長遠發展的科學發展理念。推進省級主體功能區建設，必須考慮各功能區域的資源承載能力和發展潛力，因此對于自然環境惡劣、生態環境脆弱、資源承載能力弱的甘肅省實現區域協調發展具有很強的現實意義。
《甘肅省主體功能區規劃》根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》、《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》（國發［2007］21號）和《全國主體功能區規劃》（國發［2010］46號）以及《甘肅省人民政府關于開展全省主體功能區規劃編制工作的通知》（甘政發［2007］86號）編制。
（二）新型城鎮化建設戰略。黨的“十八大”報告對中國特色的新型城鎮化提出了新要求。我們可以來這樣理解新內涵：新型城鎮化是以人的城鎮化為核心，以集約化和生態化為主要模式，以產業結構轉換和整合為核心動力，以分區發展為根本途徑，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系，突出西部地區作為農業區及生態區的主體功能地位，最終實現以提高城鎮質量為目的的城鎮化。
二、慶陽市重點生態功能區的特點
（一）慶陽市在甘肅省主體功能區規劃中的地位。慶陽市位于甘肅省東部，總面積27，119平方公里。轄慶城、環縣、華池、合水、正寧、鎮原、寧縣7縣和西峰區，116個鄉（鎮），3個街道辦事處，58個社區。
根據甘肅省《甘肅省主體功能區規劃》，慶陽市列入重點開發區范圍的僅包括西峰區及寧縣兩縣區；其他區域均被列入限制開發及禁止開發區域。包括被劃入農產品主產區的合水縣及正寧縣，以及被劃入重點生態功能區的慶城縣、鎮原縣、環縣、華池縣四縣區，見表1。另外，根據在重點生態功能區域內的縣級政府所在地及重點建制鎮，將作為限制開發區域內城鎮建設、人口聚集和適宜產業發展的地區進行據點式開發和布局的政策。（表1）
（二）慶陽市重點生態功能區特點
1、重點生態功能區面積大。慶陽市總面積27，119平方公里，慶城縣總面積2，692.6平方公里，環縣9，236平方公里，華池縣3，791平方公里，鎮原縣3，500平方公里。重點生態區總面積合計19，219.6平方公里，占慶陽市總面積的70.9%。這意味著慶陽市大部分土地都屬于限制開發區域。
2、地理位置獨特。重點生態功能區中的慶城縣，地處陜甘寧三省交匯地帶，處于中國大陸版圖的幾何中心；環縣處于鄂爾多斯盆地腹中，大西北經濟圈的中樞，銀（川）-（長）武大動脈貫穿全境；華池縣與東、北與陜西省接壤；鎮原縣地處慶陽市西南，西接寧夏回族自治區。重點生態功能區的縣域都處在交界地帶，是重要的交通樞紐，重點生態功能區的城鎮化水平影響著慶陽市的發展。
3、資源儲量豐富。慶陽市重點生態功能區中的華池縣，石油儲存面積2，200平方公里，儲油量8.6億多噸。預測悅樂礦區儲煤面積2，364平方公里，預測儲量約80億噸。環縣礦產資源豐富，境內有石油、天然氣、石灰巖、煤炭、白云巖等多種礦藏。石油地質儲量達5億多噸，煤炭預測儲量684億噸。慶城縣目前境內探明石油儲量4.3億噸，年產原油200萬噸以上，是長慶油田主產區。
由此可見，在《甘肅省主體功能分區規劃》中，慶陽市大部分區域均屬于限制或禁止開發區域。這是由慶陽市的區域特色、環境承載能力等因素決定的。但是限制開發區域與禁止開發區域也承載有一定規模的人口，同時具有獨特的地理位置，因此也有發展經濟的需求。對于這些區域，城鎮化是其發展的必要手段。一方面重點生態功能區域在城鎮化進程中面臨生態壓力，面臨著維護國家生態安全的責任；另一方面也面臨著此區域居民要求提高生活水平，改善生活質量的問題。重點生態功能區該如何協調解決生態系統保護與城鎮化水平提高兩種需求，是此區域發展的關鍵問題。
三、慶陽市重點生態功能區縣域新型城鎮化發展過程中存在的問題
（一）縣城面積小，輻射能力弱。慶陽市重點生態功能區4縣總面積19，219.6平方公里，平均縣域面積4，804.9平方公里，高于全市平均水平。雖然縣域面積廣闊，但縣城建成區面積較小。慶城縣建成區8.1平方公里，環縣建成區縣城7.2平方公里，華池縣建成區5.6平方公里，鎮原縣建成區8平方公里。縣城建成區平均面積7.2平方公里，重點生態功能區四縣的城市建成區面積均未超過10平方公里，總體低于甘肅省平均水平。較大的縣域空間面積、較小的縣城建成區和高度分散的鄉村，使縣城的輻射帶動力很難擴展到全縣。
（二）縣城人口較少，城鎮化水平較低。根據2013年統計數據，慶陽市重點生態功能區縣城人口平均約為6.47萬人，低于甘肅省省平均水平。2012年4縣城鎮化率從高到低分布為慶城縣29.3%，華池縣25.1%，環縣21.7%，鎮原縣20.3%，見表2。相對來說，4縣城鎮化率較低，要實現甘肅省《甘肅省城鎮體系規劃（2013-2030）》所確定的到2020城鎮化率達到全省平均水平，到2030年實現62%的城鎮化目標，任務非常艱巨。（表2）
（三）軟、硬件設施落后，承載能力不強。硬件方面，縣域城鎮基礎設施落后。到2012年末，各項建設指標如人均道路面積除華池縣外，其他重點生態區均低于慶陽市平均水平（13.48平方米）；城鎮公共供水普及率，4縣均低于全市平均水平（94%），同時距離《慶陽市城市總體規劃（2012-2025）》中確定的公共供水普及率100%的目標還有一定差距；城市建設用地占市區比重部分縣區較低，見表3。在社會保障體系方面，受到當地財政實力及國家轉移支付政策的影響，基本公共服務和社會保障體系不健全，重點生態功能地區在教育、醫療、衛生等方面的水平低于其他地區。（表3）
（四）產業結構不合理，城鎮化支撐不足。傳統意義的城鎮化是以人口的集聚作為標志，人口集聚必須以產業作為支撐。重點生態功能區的產業發展應該集中在綠色產業、低耗產業環保產業，但4縣區實際上依然以第二產業為主，能耗高、污染重的問題非常嚴重。從表4看出，作為重點生態功能區，4縣的二次產業比重偏高，慶陽市本身“二產”比重過大，是產業調整的重點。慶陽市4個重點生態功能區部分還高于全市平均水平，這與其生態功能區的定位是不相符的。另外，環縣和鎮原縣“一產”比重高于慶陽市的“一產”比重，雖然優于“二產”的生態功能，但也存在一些問題。農業所占比重較高，說明農民對耕地依賴性較高，農村勞動力遷移困難。在慶陽市第三產業以傳統服務業為主，傳統服務業發展滯后，可吸納的勞動力數量少，也限制了農村勞動力轉移。產業結構不合理直接影響城鎮化水平的提高。（表4）
四、慶陽市重點生態功能區新型城鎮化發展路徑研究
（一）鼓勵生態移民，促進人口城鎮化。人口因素是影響城鎮化進程的重要因素，也是重點生態功能區新型城鎮化發展的關鍵。重點生態功能區因生態系統脆弱，應限制大規模的城鎮化開發。和其他功能區不同，對人口增長應嚴格控制，同時鼓勵生態移民，減少農村居民點，縮小農村生活空間，引導農民轉移就業，將人口逐步向新型城鎮化重點開發區域遷移。
根據慶陽市重點生態功能區的定位，生態移民應以政府為主導，以保護生態環境、促進生態系統協調發展為最終目標。重點生態區縣域大多位于慶陽市西北部地區，屬于黃土丘陵溝壑區。因地質地貌特征，這些地區居民居住較分散，且交通不便，再加之經濟發展水平不高，封閉落后。另外，慶陽市屬大陸性氣候，降雨南多北少，重點生態功能區縣域多在北部地區，這些區域降雨量少，適宜農業生產的區域小，生存環境惡劣。人口的不斷增加使生態環境破壞嚴重，只有通過生態移民，恢復這些地區的生態系統，發揮其生態功能，才能為城鎮化提供條件。
（二）提高土地利用率，推進土地城鎮化。土地因素是城鎮化的核心要素。新型城鎮化要求節約用地，增強聚集效應，提高土地使用效率。重點生態功能區由于其功能定位，土地城鎮化的重點是節約用地，合理使用土地，使土地為實現其功能服務。與重點城鎮化地區不同，這一區域的土地城鎮化要考慮生態系統的現狀及生態功能的需要，重視土地的有限性、耕地的重要性。保護耕地、林地等生態功能用地，同時限制建設用地，按照國家規定進行城鎮建設規劃。
慶陽市重點生態功能區縣域因為地形、地貌及氣候等自然條件及后天人為破壞等因素，可利用土地面積小、土地利用率低。對于縣域的土地城鎮化，應充分利用國家給予的扶貧開發等特殊政策和土地增減掛鉤、保障性住房建設等普遍性政策，克服土地、資金兩個制約瓶頸。一方面保護現有耕地、林地及其他生態功能用地；另一方面采取有力措施擴大可利用土地；也可嘗試縣域之間土地指標的跨界調整使用，解決縣城擴容用地難的問題。
（三）發展重點產業，加速經濟城鎮化。不論是克利斯泰勒的中心地理論，還是廖什的市場區位論，城市都是經濟和社會活動的聚集體，要素向特定地區流動是城市化的必要過程。對于重點生態功能區，一方面區域經濟的發展要求要素集聚；另一方面生態產品也需要集聚產生規模效應。因為要素只會向能帶來最大利潤的區域集合，而生態產品無法產生巨大的利益。因此，在完全市場機制下，重點生態功能區域要素集中很難實現。對于重要生態功能區要求經濟發展與完全市場機制下要素無法集中的矛盾下，依靠政府力量成為縣域經濟城鎮化的必然選擇。
對于慶陽市重點生態功能區域，政府應加大引導力度。在項目選擇上，以綠色生態產品作為重點，例如原有基礎較好的農業、林業。在項目實施中，以科技為依托，加大科技比重提升項目品質。在選擇項目的基礎上，做好生態中心區域的規劃。形成有一定規模、能產生一定效益具有帶動性的重點項目。
（四）完善社會保障制度，提升社會城鎮化。社會城鎮化是城鎮化的本質。社會城鎮化的水平決定新型城鎮化的最終水平。對于不同功能區域，其城鎮化都不能忽視社會保障制度的提高與完善。社會城鎮化對于城鎮化起到重要的保障作用。在重點生態功能區域，如果無法保障遷移農民生活，將會影響區域土地的集中及功能化，繼而影響城市化的進程。社會城鎮化是重點生態功能區城鎮化建設的重要保證，也是其他功能區域發展的前提。通過社會保障制度的改革，也將帶動社會需求，為經濟增長帶來更多契機。
慶陽市重點生態功能區主要以提供生態產品，恢復生態環境為主要功能。人口生態遷移是其重要的功能區建設措施。遷往中心城鎮、其他重點城鎮化區域的農民，在教育、住房、醫療、養老等方面的需求能否得到滿足，直接影響人口遷移的效果。因此，政府應加快完善遷移農民社會保障制度，加大改革力度，使農民擺脫后顧之憂，放開土地這根救命稻草。
（五）創新管理機制，完善制度城鎮化
1、重視生態補償制度。慶陽市重點生態功能區主要承擔的是提供生態產品、保護生態系統的功能。生態產品產業的選擇以綠色、低污染、低能耗為前提，因此可能喪失發展的機會。另外這些產業還需要為生態恢復投入相應成本。生態系統的保護及恢復要求減少居民活動，人口遷移將導致重點生態功能區人力資本的流失。同時轉移人口也需要社會保障服務。因此，必須建立生態補償制度，對于因生態產業、生態移民等產生的費用進行補償，以保證重點生態功能區功能的實現。
2、改革戶籍制度。城鄉分割的二元戶籍制度在我國由來已久。目前，二元戶籍制度已經成為影響我國經濟社會發展的阻礙因素。生態遷移的人口進入城鎮就業、居住，但不能獲得城鎮戶籍，因此無法享受社會保障、子女入學等基本公共服務。慶陽市應積極探索完善的戶籍管理模式，降低城鎮戶籍門檻，取消城鎮移民的戶籍限制，保證農民有秩序的進城。通過為遷移人口創造良好的勞動力市場環境，建立勞務中介機構、培訓機構等，引導人口有序流動，同時提高勞動力素質。使遷移人口成為新型城鎮化建設的主力軍。
3、創新土地流轉模式。應該以“土地經營權資本化”創新土地流轉模式，通過土地的集中流轉以推進重點功能區域城鎮化進程。首先，改變目前合法土地供給方式比較單一的辦法，實行多樣化的土地供給方式，允許集體土地使用權通過轉讓、出租、作價入股等方式直接進入城鎮土地市場；其次，嘗試允許農民將承包土地使用權以出租轉讓或投資入股開發的形式，以鼓勵遷移農民承包的土地集中，實現規模經營，提高土地利用率；最后，嘗試遷移農民利用原有宅基地與城市建設用地一定比例置換，或在購買住房時給予優惠，以解決遷移農民住房問題。
此研究受甘肅省社科規劃項目：“主體功能分區視角下的甘肅省新型城鎮化水平測度及發展路徑選擇”資助
