“十五五”時期，新一輪科技革命和產業(yè)變革加速演進，中國工業(yè)發(fā)展將面臨西方國家“脫鉤斷鏈”和圍堵更加激進，新興經(jīng)濟體追趕替代更快更廣等嚴峻的國際競爭環(huán)境；從國內來看，將面臨總量需求不足與結構性供給過剩共存，傳統(tǒng)發(fā)展模式亟須改革創(chuàng)新等矛盾挑戰(zhàn)。但是，依托產業(yè)基礎好、體系完善、門類齊全、規(guī)模全球第一等優(yōu)勢（中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所課題組，2024），中國工業(yè)“十五五”時期高質量發(fā)展的良好態(tài)勢不會改變，對中國經(jīng)濟增長的帶動作用依然強勁，對支撐世界經(jīng)濟發(fā)展的貢獻穩(wěn)居全球第一的地位仍不可撼動。“十五五”時期，中國工業(yè)要把握歷史機遇，適應階段性發(fā)展環(huán)境變化，推動新質生產力與新型工業(yè)化契合互動，加快構建現(xiàn)代化產業(yè)體系，進一步實現(xiàn)工業(yè)總量穩(wěn)定增長、創(chuàng)新能力不斷提升和安全水平顯著提高的目標，加速從“工業(yè)大國”向“工業(yè)強國”邁進，為以中國式現(xiàn)代化推動強國建設和民族復興偉業(yè)作出更大貢獻（曲永義，2023）。

01“十四五”時期以來中國工業(yè)保持良好發(fā)展態(tài)勢

“十四五”時期以來，中國工業(yè)經(jīng)受住了要素成本上漲、全球市場不振、中美貿易摩擦加劇等考驗，總體保持良好發(fā)展態(tài)勢。中國工業(yè)規(guī)模持續(xù)增長，穩(wěn)居全球首位；結構持續(xù)優(yōu)化，尤其是高技術制造業(yè)快速增長；質量顯著提升，尤其是重大創(chuàng)新成果快速涌現(xiàn)；新舊動能轉換加速，尤其是數(shù)字智能化轉型迅猛。

規(guī)模上，中國工業(yè)應對各種挑戰(zhàn)，實現(xiàn)了穩(wěn)中促進和穩(wěn)中促優(yōu)，總量規(guī)模穩(wěn)居全球第一。從收入來看，2024年工業(yè)增加值達到40.54萬億元，占國內生產總值的30.1%；2021—2024年，工業(yè)增加值指數(shù)（上年=100）分別為109.8、102.3、103.8和105.7，工業(yè)對穩(wěn)定國民經(jīng)濟增長作出重大貢獻。從投資來看，2024年第二產業(yè)固定資產投資額（不含農戶）達17.91萬億元，2021—2024年分別保持12.0%、9.0%、10.4%和11.5%的高速增長態(tài)勢，成為牽引社會投資的重要力量。從就業(yè)來看，2024年第二產業(yè)就業(yè)2.13億人，占全部就業(yè)人員的28.97%，成為承載國內就業(yè)的關鍵行業(yè)。從全球來看，2024年中國制造業(yè)附加值（2015年不變美元價格）達到5.06萬億美元，是美國的2.13倍（2.37萬億美元），制造業(yè)總體規(guī)模連續(xù)15年保持全球第一。中國工業(yè)在社會主義現(xiàn)代化建設過程中發(fā)揮了不可替代的作用，中國特色的工業(yè)發(fā)展道路展現(xiàn)了巨大的活力，為“十五五”時期建設工業(yè)強國奠定了堅實的基礎。

結構上，高技術制造業(yè)快速增長，產業(yè)鏈向高附加值環(huán)節(jié)延伸，區(qū)域結構進一步優(yōu)化。2021—2024年，規(guī)模以上高技術制造業(yè)增加值增速分別為18.2%、7.4%、2.7%和8.9%，占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重從15.1%提升到16.3%，集成電路、生物醫(yī)藥、航空航天等領域規(guī)模和影響力顯著增強。“新三樣”產品快速增長。2024年，新能源汽車產量達到1316.8萬輛，較2020年的145.6萬輛增加8.04倍；太陽能電池（光伏電池）產量6.8億千瓦，較2023年增長15.7%。產業(yè)鏈向高附加值環(huán)節(jié)延伸，中游配套和高端裝備制造能力不斷增強，關鍵環(huán)節(jié)國產化水平逐步提升，軟件、工業(yè)設計、運維服務等制造業(yè)服務化比重提高。2021—2024年，規(guī)模以上裝備制造業(yè)增速分別為12.9%、5.6%、6.8%和7.7%，占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重在2024年達到34.6%。區(qū)域結構進一步優(yōu)化。“一群多極”先進制造業(yè)發(fā)展格局形成，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)帶動全國，中西部承接新興產業(yè)轉移，西部能源、材料、綠色制造等特色產業(yè)加快布局。

質量上，高端裝備、信息技術、新能源、新材料、生物醫(yī)藥、航空航天等領域取得了多項重大創(chuàng)新成果，工業(yè)企業(yè)長期發(fā)展能力不斷提升。C919大型客機實現(xiàn)商業(yè)飛行，時速350公里的智能動車組投入運營，300兆瓦級重型燃氣輪機成功點火，18兆瓦風電機組并網(wǎng)發(fā)電，“祖沖之二號”量子計算機研發(fā)成功，商業(yè)航天蓬勃發(fā)展，華龍一號核電技術實現(xiàn)出口，鈣鈦礦太陽能電池、第三代半導體、人工智能芯片、高溫超導材料等實現(xiàn)技術突破。“十四五”時期以來，中國在5G、智能語音、虛擬現(xiàn)實、新型儲能、人工智能、3D打印等領域新布局了12家國家級制造業(yè)創(chuàng)新中心，累計達到33家，實現(xiàn)技術成果轉化690項；2022年和2024年分別公布了45個和35個國家先進制造業(yè)集群，累計達到80個；新增制造業(yè)單項冠軍企業(yè)646家，累計達到1089家；新增國家級綠色工廠4406家，累計達到6430家。技術創(chuàng)新能力和成果轉化能力的提升顯著推動了工業(yè)升級和高質量發(fā)展，中國在越來越多的工業(yè)領域實現(xiàn)了從模仿創(chuàng)新到原始創(chuàng)新的路徑轉變以及從跟隨者到領跑者的角色轉變。

活力上，創(chuàng)新能力進一步提升，數(shù)字智能化發(fā)展能力顯著增強。“十四五”時期以來，中國不斷增加創(chuàng)新投入，創(chuàng)新產出顯著增長。2024年，研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費支出達到3.61萬億元，同比增長8.3%，研發(fā)強度達到2.68%，其中基礎研究經(jīng)費同比增長10.5%，占R&D經(jīng)費支出比重為6.91%。2024年授予發(fā)明專利權104.5萬件，有效發(fā)明專利達568.9萬件；2021—2024年，中國PCT專利申請受理量分別為7.3萬件、7.2萬件、7.4萬件和7.5萬件，保持全球第一大申請國地位。工業(yè)數(shù)字智能化轉型加速，截至2024年底，“5G+工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”建設項目數(shù)超1.7萬個，實現(xiàn)41個工業(yè)大類全覆蓋。國際機器人聯(lián)盟（IFR）數(shù)據(jù)顯示，2023年中國新裝工業(yè)機器人27.63萬臺，占全球的51%，電子、汽車以及金屬和機械行業(yè)部署機器人數(shù)量增長迅猛。截至2024年底，已累計培育421家國家級智能制造示范工廠，建成萬余家省級數(shù)字化車間和智能工廠，推進近萬家中小企業(yè)數(shù)字化改造。2021—2024年，新設經(jīng)營主體數(shù)量分別達到2887萬戶、2908萬戶、3273萬戶和2737萬戶，成為中國工業(yè)持續(xù)創(chuàng)新的重要主體。截至2024年，累計培育專精特新中小企業(yè)超過14萬家，專精特新“小巨人”1.46萬家，這些創(chuàng)新型企業(yè)成為中國工業(yè)高質量發(fā)展的重要支撐力量。

“十四五”時期進一步夯實了中國工業(yè)發(fā)展的基礎，工業(yè)規(guī)模進一步增長，質量和結構進一步優(yōu)化，發(fā)展活力得到進一步激發(fā)，為“十五五”時期中國工業(yè)經(jīng)濟高質量發(fā)展奠定了堅實基礎。

02“十五五”時期中國工業(yè)發(fā)展的總體定位

近代世界發(fā)展史表明，一國工業(yè)化的廣度和深度，往往決定著其現(xiàn)代化的進度和程度。縱觀世界主要發(fā)達經(jīng)濟體，無一不是依靠工業(yè)化而邁進現(xiàn)代化強國行列的；而一些經(jīng)歷快速增長之后落入“中等收入陷阱”的國家也比比皆是，其中的重要原因是過早“去工業(yè)化”而導致工業(yè)化進程中斷。“十五五”時期是中國從“工業(yè)大國”向“工業(yè)強國”邁進的關鍵時期，中國工業(yè)要堅持繼續(xù)發(fā)展，以新型工業(yè)化搶抓新一輪科技革命和產業(yè)變革的歷史機遇，根據(jù)中國經(jīng)濟新發(fā)展階段的功能定位要求，在新的目標引導下加快轉型升級，實現(xiàn)高質量發(fā)展（郭克莎，2024）。一方面，中國工業(yè)在國民經(jīng)濟中承擔“增長引擎”的核心作用需要進一步鞏固，需要繼續(xù)發(fā)揮保障經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的支撐作用，扮演好參與國際產業(yè)競爭中堅力量的角色，帶動國民經(jīng)濟尤其是落后地區(qū)經(jīng)濟快速增長，為提高居民生活水平提供收入來源；另一方面，中國工業(yè)支撐國民經(jīng)濟發(fā)展的功能將從“生產主體”向“創(chuàng)新載體”轉變，工業(yè)內部產業(yè)結構將發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)產業(yè)比重將有序下降，新興產業(yè)和高新技術產業(yè)占比將不斷提升。為此，圍繞“十五五”時期中國自主發(fā)展和提升全球競爭地位的現(xiàn)實需要，工業(yè)發(fā)展需要把握好五個總體定位。

一是確保工業(yè)保持一定規(guī)模和比重是經(jīng)濟社會穩(wěn)定運行的基礎保障。工業(yè)是生產生活資料和生產資料的主要部門，是創(chuàng)造物質財富的核心部門。工業(yè)化是現(xiàn)代化的必要條件和基礎前提，沒有工業(yè)的發(fā)展，沒有一定規(guī)模和比重的工業(yè)部門，就沒有物質財富的創(chuàng)造和居民收入水平的提升，就沒有繁榮的創(chuàng)新生態(tài)和持續(xù)的發(fā)展能力，就沒有國防安全、經(jīng)濟安全和技術安全，就不會有人民的幸福生活。此外，持續(xù)和更替性的固定資產投資與社會化大生產決定了工業(yè)是經(jīng)濟穩(wěn)定的重要保障力量，保持工業(yè)在國民經(jīng)濟中占有一定的比重也就成為應對外部沖擊，保障經(jīng)濟安全和國家安全的必然選擇。盡管中國工業(yè)增加值占國民經(jīng)濟比重從2006年的41.4%逐步下降到2024年的30.1%，工業(yè)仍然將在國民經(jīng)濟發(fā)展、現(xiàn)代化強國建設中發(fā)揮基礎性支撐作用。保持工業(yè)一定的規(guī)模和比重的要求、工業(yè)穩(wěn)定經(jīng)濟社會發(fā)展的總體定位在“十五五”時期乃至更長時間內都不會發(fā)生改變。

二是加快推動工業(yè)發(fā)展成為中國最具國際競爭優(yōu)勢的產業(yè)之一。中國是世界上唯一擁有聯(lián)合國產業(yè)分類中全部工業(yè)門類的國家，已經(jīng)形成了門類齊全、配套完整、規(guī)模龐大的工業(yè)體系，工業(yè)結構的完整性保障了中國在國際競爭中的安全底線。在500種主要工業(yè)品中，中國有四成以上產品產量全球第一。中國工業(yè)在全球市場中居于難以替代的地位，也成為中國參與全球競爭的重要倚仗。在超大規(guī)模市場需求和深度全球化進程中，中國工業(yè)上下游企業(yè)通過就近規(guī)?；纬僧a業(yè)集群并完善供應鏈網(wǎng)絡，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等形成了若干工業(yè)產業(yè)集群和完善的供應鏈網(wǎng)絡，成為中國工業(yè)應對外部沖擊的重要緩沖力量。從全球市場來看，自2009年以來，中國已連續(xù)多年成為全球最大制造品出口國，出口產品遍布全球200多個國家和地區(qū)。2023年，中國出口額23.77萬億元，其中制造業(yè)產品出口額為23.51萬億元。中國工業(yè)產品在全球市場中的數(shù)量和規(guī)模遠超世界其他國家。在全球競爭力方面，中國工業(yè)企業(yè)正從“世界加工廠”向“全球高技術產品提供者”轉型，華為、中興、小米、比亞迪、立訊精密等在全球電子信息產業(yè)中極具競爭力，機械裝備、動力電池、光伏組件、無人機、家用電器等在全球占據(jù)較高的市場份額。“十五五”時期，中國服務業(yè)的國際化程度和國際競爭力將顯著提高，但工業(yè)仍然會是國際競爭力最強的產業(yè)部門，這不僅反映在出口結構和規(guī)模上，工業(yè)產能海外轉移在對外投資中的占比也將不斷提高。“十五五”時期，在外部“脫鉤斷鏈”壓力和內部“升級創(chuàng)新”動力的共同作用下，中國工業(yè)產業(yè)鏈完整性有待也將會進一步提升，關鍵核心技術、產業(yè)鏈供應鏈關鍵環(huán)節(jié)、重要細分產業(yè)門類等將得到顯著發(fā)展，工業(yè)整體能力和競爭力將顯著改善。

三是進一步發(fā)揮工業(yè)為新技術、新產業(yè)、新模式等創(chuàng)新活動提供重要載體的功能。工業(yè)天然具備技術密集度高與系統(tǒng)復雜性強的特征，是應用和催生新技術的主要產業(yè)領域，工業(yè)生產制造過程具備規(guī)模經(jīng)濟和學習曲線效應，為技術從試驗走向成熟提供“成本遞減”平臺。工業(yè)也是科技成果轉化為現(xiàn)實生產力的主要場域，新材料、新能源、人工智能、區(qū)塊鏈、量子通信等都需通過工業(yè)體系實現(xiàn)工程化和規(guī)?；瘧谩９I(yè)提供的物質產品，是各類新模式涌現(xiàn)并實現(xiàn)商業(yè)化的物質支撐，例如共享單車在中國的快速發(fā)展就在一定程度上得益于中國自行車制造方面的能力。“十五五”時期，隨著數(shù)字智能技術、生物技術、量子技術、綠色低碳技術等加速發(fā)展，科技創(chuàng)新與產業(yè)創(chuàng)新的深度融合將有序推進，中國工業(yè)將處于新一輪科技革命和產業(yè)變革的關鍵窗口期，全球技術突破、產業(yè)鏈重構與綠色低碳轉型多重疊加，新技術與新模式將在工業(yè)體系中加速形成。

四是進一步發(fā)揮工業(yè)在帶動相對落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的積極且不可替代的作用。工業(yè)供應鏈條長、產業(yè)關聯(lián)度高、吸納就業(yè)能力強，在技術擴散與產業(yè)升級中扮演關鍵角色，因而被廣泛視為啟動區(qū)域經(jīng)濟快速增長的核心產業(yè)部門（張其仔，2024）。從工業(yè)化發(fā)展的普遍規(guī)律來看，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)往往在工業(yè)化初期進入“經(jīng)濟起飛”階段，此時工業(yè)增加值在GDP中的比重迅速提升，成為帶動區(qū)域增長的主引擎。2024年中國人均GDP超過1.3萬美元，但只有約10個省或直轄市的人均地區(qū)生產總值超過了全國平均水平，“十五五”時期，中西部相對落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展任務十分艱巨，迫切需要依靠進一步發(fā)展工業(yè)來實現(xiàn)經(jīng)濟的較快增長。

五是進一步發(fā)揮工業(yè)提高人民收入的關鍵支撐作用。工業(yè)具有資本密集、技術密集、規(guī)模經(jīng)濟明顯等特征，長期以來是全要素生產率提升的主要源泉，能夠帶動人均收入提高。同時，工業(yè)鏈條長、價值創(chuàng)造環(huán)節(jié)多，向中高端躍升能有效提升勞動報酬在產業(yè)收益中的占比。而工業(yè)發(fā)展吸納大量農村剩余勞動力、促進技能培訓與工人階層壯大，則成為就業(yè)結構升級的重要路徑。從中國的現(xiàn)實來看，工業(yè)發(fā)展在居于改革開放前沿的東部地區(qū)創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，帶動了包括當?shù)胤諛I(yè)在內的各類產業(yè)的快速發(fā)展，也吸引了中西部地區(qū)的民眾快速涌入就業(yè)市場，從根本上改變了中國的就業(yè)結構和收入結構，極大地促進了民眾收入的提升。“十五五”時期，保持工業(yè)尤其是制造業(yè)合理比重、推動中國工業(yè)轉型升級，將進一步穩(wěn)固工業(yè)領域的就業(yè)機會和財富創(chuàng)造效應，同時提升高技能員工收入，為實現(xiàn)共同富裕提供強有力的物質財富保障。

03“十五五”時期中國工業(yè)發(fā)展面臨的機遇與挑戰(zhàn)

“十五五”時期，中國工業(yè)發(fā)展面臨新的外部環(huán)境。總體來看，科技革命將為工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造新的機會窗口，做強國內大循環(huán)將進一步釋放國內市場潛力，要素效率的進一步提升將為工業(yè)發(fā)展提供豐富的要素供給，數(shù)字經(jīng)濟將為工業(yè)發(fā)展注入新動力，工業(yè)企業(yè)對外投資步伐將進一步加快，這些將成為“十五五”時期中國工業(yè)發(fā)展的新機遇和新條件。然而，新形勢下原始創(chuàng)新的體制機制有待完善，消費市場增長新動能有待挖掘，人口結構變化帶來勞動力供給挑戰(zhàn)，來自西方發(fā)達國家的經(jīng)濟圍堵和新興經(jīng)濟體產業(yè)替代形成“雙重擠壓”，企業(yè)的全球化發(fā)展能力有待進一步提升，這些將成為“十五五”時期中國工業(yè)發(fā)展面臨的嚴峻挑戰(zhàn)和風險。

1科技革命為工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了新機會窗口，但需要完善原始創(chuàng)新的體制機制

“十五五”時期，新一輪科技革命和產業(yè)變革交替演進，以大數(shù)據(jù)、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、虛擬現(xiàn)實等一系列數(shù)字智能技術為先導性技術，由生物科技、新材料、新能源、智能制造等新技術領域形成的融合式賦能發(fā)展態(tài)勢，為中國工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了新的機會窗口。同時，中國作為全球第二大研發(fā)投入國、最大專利申請國和高水平國際期刊論文發(fā)表國，已建成規(guī)模巨大、體系完備的技術研發(fā)體系，這成為其把握技術革命機遇、形成創(chuàng)新能力的重要依托。在人工智能、量子科技、新能源等新興技術領域，中國的技術研發(fā)走在世界前列，并且具有良好的產業(yè)化應用條件，有能力把握技術窗口機遇實現(xiàn)跨越式乃至超越式發(fā)展。同時，新科技革命還會創(chuàng)造新的工業(yè)增長機遇。例如，根據(jù)國際能源署的預測，到2030年，清潔能源制造業(yè)的整體價值將超過目前的3倍，年均復合增長率約15%，這也是大多數(shù)綠色產業(yè)的增長速度。如果中國能在綠色產業(yè)領域獲得和傳統(tǒng)工業(yè)、制造業(yè)相當?shù)膰H市場占有率，則將形成約數(shù)萬億元的產業(yè)增長空間，同時可顯著提高中國工業(yè)競爭力。

雖然技術創(chuàng)新與創(chuàng)新成果轉化還有很大空間，但“十五五”時期中國工業(yè)技術創(chuàng)新的難度和風險都將顯著增加，尤其是與原始創(chuàng)新相關的體制機制面臨較大挑戰(zhàn)。中國以往的技術研發(fā)主要是“模仿”和“追趕”，無論是研發(fā)方向、路線都已經(jīng)過發(fā)達國家多次驗證，技術研發(fā)活動雖然存在各種困難，但總體上結果明確、風險較小。此外，低水平的技術突破并不會影響發(fā)達國家主導的全球技術分工基本格局，反而會在一定程度上強化發(fā)達國家在前沿領域的領先優(yōu)勢，因此，在過去相當長一段時間里，中國制造業(yè)有限的技術進步并沒有對發(fā)達國家造成威脅。進入“十五五”時期，中國工業(yè)技術研發(fā)的內部條件和外部環(huán)境發(fā)生了重大變化，新技術優(yōu)勢的獲取、技術優(yōu)勢向產業(yè)能力的轉化都面臨高強度的競爭。一方面，中國與發(fā)達國家的綜合技術差距明顯縮小，技術研發(fā)活動需實現(xiàn)從“模仿”“追趕”向“原創(chuàng)”“引領”換軌。不同于追隨階段的“微創(chuàng)新”，基礎研發(fā)和針對技術前沿面的創(chuàng)新活動風險高但回報卻不一定高，這將給中國傳統(tǒng)的技術研發(fā)體制帶來巨大挑戰(zhàn)，研發(fā)投入體制、成果轉化體制、利益分配方式都必須進行深度調整以適應中國成為全球技術領先國家的要求。另一方面，在美國的影響下，發(fā)達國家普遍改變對中國技術合作的態(tài)度，制定愈加強硬和苛刻的技術轉移政策，中國通過專利授權、對外并購、市場換技術等傳統(tǒng)方式獲得發(fā)達國家先進技術、縮短趕超時間的難度將變大。“十五五”時期，中國工業(yè)必須進一步完善自主技術研發(fā)體系，形成支撐工業(yè)轉型升級的創(chuàng)新驅動力，這一過程必然面臨巨大的壓力，也必然要應對來自外部的巨大挑戰(zhàn)。

2做強國內大循環(huán)將進一步釋放國內市場潛力，但消費市場增長障礙較多

工業(yè)產品的需求來自產品出口、國內消費和投資，“三駕馬車”在不同發(fā)展階段發(fā)揮著不同作用。“十五五”時期，工業(yè)規(guī)模要繼續(xù)增長并在國民經(jīng)濟中保持合理比重，仍然需要出口、投資和內需的協(xié)同帶動。但是，“三駕馬車”的作用和相互關系正在發(fā)生變化，出口的帶動作用會有所減弱但并不會造成重大沖擊，國內投資和消費仍然有巨大增長空間，而國內消費市場快速增長還有較多障礙。

從出口看，工業(yè)產品繼續(xù)增長的空間正在縮小，全球占比也不易繼續(xù)提高。工業(yè)產品出口以制造產品為主，工業(yè)產品出口以制造產品為主，2006—2024年，中國制造業(yè)增加值（現(xiàn)價美元）的全球占比從10.64%提高到27.70%，且表現(xiàn)出“內外差”現(xiàn)象，即國內制造業(yè)比重下降1個百分點，但對應全球占比增加2.4個百分點。2008年國際金融危機爆發(fā)后，全球市場長期不振，但2024年中國貨物和服務出口（現(xiàn)價美元）的全球占比相較2008年仍提高了4個百分點。隨著中國進入工業(yè)化后期階段，加之全球貿易格局變化，中國進一步提高出口產品全球占比的難度將變得很大。當然，隨著共建“一帶一路”國家和地區(qū)的工業(yè)產品需求市場繼續(xù)擴大，“十五五”時期中國工業(yè)出口規(guī)模仍有增長空間。

從國內投資看，傳統(tǒng)基礎設施的不斷完善、新型基礎設施的適度超前投資、公共產品的升級換代以及產業(yè)轉型升級將對工業(yè)產品形成巨大需求。中國人均、地均公共資源與發(fā)達國家相比還有明顯差距。例如，以“公里/百公里2”為單位，中國公路密度為57.1，約為美國（73.6）的77.58%、德國（184.2）的31.00%、法國（201.9）的28.28%、英國（175.5）的32.54%、日本（363.5）的15.71%。傳統(tǒng)基礎設施建設還需要大量“補課”，交通、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領域還需要持續(xù)的高投資，尤其在中西部地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)尚有較大的提升空間。同時，中國要在未來產業(yè)和新興領域基本實現(xiàn)與發(fā)達國家的“并跑”，就必須保持至少和發(fā)達國家同等的投資規(guī)模，而這些領域的投資差距也較大。“十五五”時期，國內投資會出現(xiàn)調整但仍然需要保持高速增長，這將對工業(yè)創(chuàng)造巨大需求。

從國內消費來看，市場內需尚未充分釋放，仍具備廣闊的增長潛力。當前，中國人均GDP已穩(wěn)步跨越中等收入國家門檻，進入加快向高收入階段邁進的關鍵時期。然而，消費能力尚未實現(xiàn)與經(jīng)濟總量同步提升。多數(shù)主要消費品的人均消費水平與發(fā)達國家相比仍存在顯著差距，這種差距遠大于人均GDP的差距，表明在拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車”中，消費仍是薄弱的一環(huán)。以汽車為例，中國已成為全球最大的汽車市場，汽車保有量居世界首位，但國際汽車制造商協(xié)會（OICA）數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，每千人汽車保有量為223輛，約為美國（860輛）的1/4、日本（612輛）的1/3、歐盟（518輛）的一半。這不僅反映出居民消費能力仍有較大提升空間，也折射出當前消費結構尚未完全升級，與居民收入增長之間存在一定錯位。“十五五”時期，內需釋放的潛力和空間巨大，但受到工資收入增長緩慢、收入分配不均、產品質量有待提升、消費環(huán)境和市場體系不完善、公共服務和保障體系不完善等因素的制約。

3工業(yè)發(fā)展要素保障穩(wěn)固有力，但人口結構變化和綠色低碳發(fā)展帶來新挑戰(zhàn)

從要素供給總量看，“十四五”時期資本、土地、能源等傳統(tǒng)生產要素的供給并未下降，高端人才、技術、數(shù)據(jù)、算力等新興要素資源實現(xiàn)了明顯增長，近些年出現(xiàn)的工業(yè)要素供需失衡并非源自要素供給不足，而是工業(yè)對要素的吸引力相比服務業(yè)大幅下降造成的。此外，中國很多工業(yè)行業(yè)、企業(yè)并沒有對所有投入要素物盡其用。2023年，中國人均工業(yè)增加值27243美元（現(xiàn)價），約為美國（147657美元）的18.45%、德國（105566美元）的25.81%、日本（73453美元）的37.09%。“十五五”時期，隨著技術的持續(xù)進步與市場經(jīng)濟體制的不斷完善，長期以來制度性與體制性因素造成的要素配置效率不高問題有望得到顯著緩解。資源在不同區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)間的流動將更加順暢，這有助于提升全要素生產率與經(jīng)濟運行效率。與此同時，新一輪科技革命與產業(yè)變革正加速演進，新興產業(yè)、新興業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)速度前所未有，這將推動產業(yè)鏈、供應鏈向更高復雜度與更高協(xié)同度的方向發(fā)展。這一趨勢不僅為要素資源的高效配置提供了更廣闊的空間，也對生產組織方式和產業(yè)結構提出了更高要求。尤其值得關注的是，工業(yè)領域正在加速推進數(shù)字化轉型，并催生出全新的發(fā)展模式、就業(yè)形態(tài)和盈利機制。數(shù)字化賦能制造業(yè)，實現(xiàn)了從“以產品為中心”向“以數(shù)據(jù)為核心”的深層變革，提升了對高素質勞動力、前沿技術、資本資源等要素的吸引力，重塑了制造業(yè)在國民經(jīng)濟中的核心地位。

“十五五”時期，工業(yè)發(fā)展要素供給最大的變化將來自人口增速減緩和老齡化程度加深，這將對“十五五”時期工業(yè)發(fā)展產生深刻影響。就業(yè)人口下降會對潛在經(jīng)濟增長率產生負面影響，但同時也會一定程度地緩解整體就業(yè)壓力。年齡結構的變化會影響消費市場，作為消費主體的中青年比重下降將對消費增長造成不利影響，少子化還會減少圍繞未成年人撫養(yǎng)、教育的消費總支出，工業(yè)結構、工業(yè)產品都需要更好適應老齡少子化社會的要求并由此產生新的市場空間。

“十五五”時期，工業(yè)發(fā)展面臨的能源消耗和碳排放約束依然較強。能源供應方面，盡管可再生能源占比不斷提升，但煤炭在工業(yè)能源消費結構中仍占有較大比重，傳統(tǒng)高耗能行業(yè)短期內難以徹底擺脫對化石能源的依賴，風、光等間歇性能源存在供需錯配、儲能能力不足和效率損耗問題，工業(yè)企業(yè)“綠電替代”面臨穩(wěn)定性與成本挑戰(zhàn)。能源技術方面，高溫工業(yè)電氣化、氫冶金、碳捕集利用與封存（CCUS）等關鍵技術尚未形成成熟的商業(yè)模式，研發(fā)周期長、投入高、收益不確定性高，中小企業(yè)綠色工藝替代滯后，存在“改不起、轉不了”的結構性難題。工業(yè)發(fā)展面臨綠色壁壘強化與貿易挑戰(zhàn)加劇的外部困境，歐盟碳邊境調節(jié)機制（CBAM）實施，中國鋼鐵、水泥、鋁、化肥等出口產品競爭力下降，跨國公司日益強調綠色采購標準與碳信息披露，迫使出口企業(yè)加速綠色認證與脫碳改造，抬高了出口門檻與成本。

4數(shù)字經(jīng)濟帶來了發(fā)展新動力，但面臨發(fā)達國家圍堵與新興經(jīng)濟體替代“雙重擠壓”

“十五五”時期，數(shù)字技術將加速向工業(yè)領域進一步滲透，為新型工業(yè)化注入強大動力，加快賦能中國工業(yè)競爭優(yōu)勢提升。通過數(shù)字化賦能工業(yè)企業(yè)自動化生產、精細化管理、低成本交易和高質量研發(fā)，將顯著提升工業(yè)的競爭力（劉元春，2024；任保平，2024）。平均而言，數(shù)字化、智能化改造使得車間和工廠的研發(fā)周期縮短超過20%，生產率提升幅度超過30%，不良品率降低約30%，碳排放減少約20%。“十五五”時期是工業(yè)企業(yè)數(shù)字化轉型的重要階段，制造、能源、物流、材料等領域的數(shù)字化技術升級、設備更新和工藝改進是企業(yè)轉型升級的必然要求，同時也將傳導到多個行業(yè)并帶來新的投資機會。制造業(yè)企業(yè)的數(shù)字化智能制造需要更多的工業(yè)機器人、智能設備與傳感器等，先進的數(shù)字制造工藝（如3D打印、精密加工等）需要高性能材料（如輕量化材料、復合材料、新型功能材料等）、增材制造裝備、智能加工設備等。工業(yè)數(shù)字化轉型與工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)建設對大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、邊緣計算等產生了直接需求，也間接引致了對集成電路、軟件服務以及網(wǎng)絡安全產品與服務等的新需求，為相關領域投資創(chuàng)造了新機會；數(shù)字物流與數(shù)字供應鏈管理所需要的無人倉儲與自動化物流系統(tǒng)、智能供應鏈平臺、智能交通與無人駕駛物流車等則為供應鏈領域帶來了重要投資機會。

“十五五”時期，中國工業(yè)發(fā)展面臨來自發(fā)達國家經(jīng)濟圍堵和新興經(jīng)濟體產業(yè)替代的“雙重擠壓”。美國或將加大對中國高新技術的圍堵力度，中國和美國在數(shù)字經(jīng)濟領域的競爭態(tài)勢或將延續(xù)甚至強化，美國對“近岸”“友岸”地區(qū)的供應鏈依賴度將持續(xù)提升。東亞、東南亞、拉美等新興經(jīng)濟體將加快培育本國產業(yè)能力，對中國的產業(yè)替代將從傳統(tǒng)產業(yè)向戰(zhàn)略性新興產業(yè)擴張，從產業(yè)鏈下游向產業(yè)鏈上游延展。從頂層制度安排來看，美國落實國家安全戰(zhàn)略窗口期與中國“十五五”時期重疊，這在很大程度上決定了中國和美國在工業(yè)尤其是新興工業(yè)領域競爭加劇的態(tài)勢或將不可避免。新興經(jīng)濟體在勞動力成本、稅負成本和西方主導的經(jīng)貿制度安排方面的相對優(yōu)勢將持續(xù)凸顯，中國由此面臨產業(yè)替代的巨大壓力。“十五五”時期，中國工業(yè)制成品出口的全球份額面臨達到峰值拐點的風險，工業(yè)企業(yè)的利潤空間或將被進一步壓縮。

5工業(yè)企業(yè)對外投資步伐加快，但全球布局面臨新的挑戰(zhàn)

加快對外投資步伐是中國工業(yè)國際化發(fā)展的必然結果。改革開放以來，尤其是在加入WTO后的20多年里，中國工業(yè)企業(yè)在嵌入全球分工的過程中不斷蛻變成長，競爭優(yōu)勢已經(jīng)逐漸由成本優(yōu)勢向效率優(yōu)勢、創(chuàng)新優(yōu)勢轉變。部分企業(yè)由本土化發(fā)展轉向跨國經(jīng)營，成長為國際化企業(yè)乃至全球企業(yè)。然而，隨著全球化進入新階段，中國工業(yè)企業(yè)全球發(fā)展面臨新的環(huán)境。一方面，中國工業(yè)利用外資有所下降，2023年中國實際利用外資較2022年下降了8.0%，制造業(yè)利用外資下降了1.8%，但高技術制造業(yè)實際使用外資增長6.5%。另一方面，從“十三五”時期開始，中國的電子信息、紡織服裝等行業(yè)逐漸出現(xiàn)國內市場競爭強度高于國際市場競爭強度的現(xiàn)象，國內企業(yè)生產效率大幅超越海外企業(yè)，企業(yè)國際化發(fā)展需求顯著。具備效率優(yōu)勢的企業(yè)不再完全依賴本土市場的“低成本優(yōu)勢”，而是在利潤最大化驅動下主動“走出去”開拓國際市場。這種情況并非傳統(tǒng)的勞動密集型行業(yè)獨有，具有高技術含量、資本密集型的新興工業(yè)部門同樣在加快海外布局。例如，在“新三樣”領域，寧德時代和比亞迪等大量具備國際競爭優(yōu)勢的企業(yè)加速在海外布局產能，拓展了國際市場。“十五五”時期，中國工業(yè)對外投資和跨國經(jīng)營能力將會得到進一步提升，工業(yè)對外投資步伐將加快，對全球工業(yè)分工格局和貿易格局的影響力也將進一步增強。

“十五五”時期，中國工業(yè)對外投資和全球產能布局會面臨諸多新的風險。從外部環(huán)境看，受中美貿易摩擦的影響，當前中國工業(yè)對外投資和轉移產能受加征關稅的影響較大，中國工業(yè)綜合優(yōu)勢難以有效發(fā)揮。從內部條件和基礎看，中國工業(yè)企業(yè)跨國經(jīng)營能力較弱，人員、資金、技術的跨境流動并不順暢，政府駐外機構、境外商會組織等對跨國經(jīng)營企業(yè)的服務能力也比較有限。“十五五”時期，必須推動工業(yè)企業(yè)高質量“走出去”，同時要積極應對內外部挑戰(zhàn)，降低產能外遷對產業(yè)鏈安全和國內產業(yè)升級帶來的不利影響。

04“十五五”時期中國工業(yè)發(fā)展的總體思路與目標

面對百年未有之大變局，“十五五”時期中國工業(yè)要以總量穩(wěn)定增長，創(chuàng)新能力穩(wěn)定提升和產業(yè)安全有效保障為目標，完成工業(yè)增長模式由投資驅動向創(chuàng)新驅動、由高速增長向高質量增長的路徑轉換。要以深化供給側結構性改革為突破口，以更高水平的市場機制建設和更加有效的新型舉國體制為核心，更充分激發(fā)市場主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造活力，更充分釋放工業(yè)高質量發(fā)展的制度機會、技術機會和需求機會，在新興產業(yè)領域形成能夠構筑競爭優(yōu)勢的原始創(chuàng)新能力，在傳統(tǒng)產業(yè)領域形成能夠有效對抗全球保護主義和產業(yè)替代的效率優(yōu)勢，為中國式現(xiàn)代化提供強大的物質支撐。

1“十五五”時期中國工業(yè)發(fā)展的總體思路

一是助力構建“放得活、管得住”的高水平社會主義市場經(jīng)濟體制。“十五五”時期，中國工業(yè)發(fā)展將步入以創(chuàng)新驅動、綠色低碳、數(shù)智賦能、融合升級為主要特征的新階段。要順利推進這一轉型過程，就必須堅持有效市場與有為政府協(xié)同發(fā)力，充分發(fā)揮“無形之手”與“有形之手”的互補作用，構建高效能、高標準的現(xiàn)代產業(yè)體系和市場體系。要著力構建全國統(tǒng)一大市場，打破各區(qū)域資源流動壁壘，讓各類先進優(yōu)質生產要素向新質生產力發(fā)展領域順暢流動。要弘揚企業(yè)家精神，明確國有資本向涉及國家安全、國民經(jīng)濟命脈行業(yè)集中的功能定位，破除民營企業(yè)面臨的市場壁壘、隱性門檻和深層次體制機制問題。要強化政府的服務功能，以產權保護、市場準入、公平競爭、創(chuàng)新培育為重點，完善市場經(jīng)濟制度基礎，構建有利于新質生產力發(fā)展的市場環(huán)境。

二是因地制宜與分類施策發(fā)展新質生產力。加快發(fā)展新型工業(yè)化，完善現(xiàn)代化產業(yè)體系，統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，大力培育壯大新興產業(yè)，科學謀劃布局未來產業(yè)（習近平經(jīng)濟思想研究中心，2024）。根據(jù)資源稟賦、產業(yè)基礎、科研條件等，發(fā)揮傳統(tǒng)產業(yè)的“根”屬性，注重用新技術改造提升傳統(tǒng)產業(yè)，推動新舊動能加速轉換（葉振宇、鄭韜，2024）。立足比較優(yōu)勢，促進新興產業(yè)創(chuàng)造的智能制造、綠色制造、服務型制造等多種新模式實現(xiàn)推廣應用（李曉華，2023），充分利用人工智能作為通用技術賦能主要產業(yè)，放大新興產業(yè)的帶動效應和技術創(chuàng)新的溢出效應。要集中力量加快前沿技術和顛覆性技術的產業(yè)轉化，培育一批未來產業(yè)增長點和新興支柱產業(yè)。結合未來產業(yè)要求，加快發(fā)展納米制造、激光制造、柔性制造、循環(huán)制造等“十四五”時期應用較少的工業(yè)生產新模式，前瞻性布局人工智能之后的下一代通用技術。

三是在全球產業(yè)鏈變革中構建自主創(chuàng)新體系。在美國“逆全球化”和“脫鉤斷鏈”背景下，加快構建國家自主創(chuàng)新體系刻不容緩。要加強對地緣政治、技術封鎖、重大突發(fā)事件等外部不確定性和安全風險的預警，有針對性地加大基礎理論研究與原始創(chuàng)新投入，建立核心技術進步的長效機制。強化自主創(chuàng)新與產業(yè)鏈協(xié)同，引導中國企業(yè)立足國內國際雙循環(huán)向產業(yè)鏈供應鏈的“鏈主”位置攀升，塑造中國主導、國內國際一體化的供應鏈體系（洪銀興、王坤沂，2024）。要堅持開放式創(chuàng)新，以優(yōu)勢產業(yè)的技術能力和國內大市場的開放包容強化區(qū)域價值鏈建設，促使重大開放舉措與區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略融合對接，吸引中間立場國家，引領區(qū)域和雙邊供應體系的再造和優(yōu)化。

四是以“精準安全”保障工業(yè)高質量發(fā)展。堅持產業(yè)安全為經(jīng)濟高質量發(fā)展大局服務，推動高質量發(fā)展和高水平安全動態(tài)平衡、相得益彰。要始終堅持以經(jīng)濟建設為中心、堅持四項基本原則、堅持改革開放，并與維護國家安全、產業(yè)安全相統(tǒng)一，把握社會基本矛盾的主要方面，緊緊圍繞發(fā)展這個第一要務部署各項工作，早識別、早發(fā)現(xiàn)、早預警、早處置工業(yè)發(fā)展中的各種潛在風險，以更加精準、科學、有效的安全防范手段化解風險于源頭，以高水平的產業(yè)安全推動高質量的工業(yè)發(fā)展。

2“十五五”時期中國工業(yè)發(fā)展的總體目標

面對更加復雜嚴峻的國際環(huán)境，“十五五”時期中國工業(yè)發(fā)展的總體目標是圍繞總量穩(wěn)定增長、創(chuàng)新能力顯著提升和產業(yè)安全有效保障三個維度，實現(xiàn)十個方面的轉變。

1實現(xiàn)工業(yè)總量在創(chuàng)新驅動、結構優(yōu)勢發(fā)揮和領先者整合下的穩(wěn)定增長

一是加快從恢復型增長到創(chuàng)新型增長轉變。“十四五”時期的工業(yè)增長遭遇新冠疫情等突發(fā)沖擊，保障經(jīng)濟暢通運轉和商品有序流通，加快工業(yè)生產有序恢復和實現(xiàn)穩(wěn)定增長是“十四五”時期的重點任務。接下來，要切實轉變工業(yè)發(fā)展思路，將高水平科技自立自強和數(shù)字智能革命引領工業(yè)發(fā)展、培育新質生產力作為“十五五”時期工業(yè)發(fā)展的根本，推動人工智能、下一代通信技術、物聯(lián)網(wǎng)、量子計算、生物技術等前沿科技的應用和產業(yè)化，以加速傳統(tǒng)產業(yè)的數(shù)字智能化改造和數(shù)字產業(yè)發(fā)展來加快實現(xiàn)實數(shù)融合，推動工業(yè)節(jié)能減排、發(fā)展清潔能源、推進循環(huán)經(jīng)濟。

二是從總體普遍性增長向結構差異性增長轉變。改革開放以來迅速釋放的市場需求和人口紅利，成就了中國“世界工廠”的地位，促進了基礎設施的快速改善和國民收入的迅速增長。隨著中國從“世界工廠”轉向“全球創(chuàng)新中心”的目標演化，勞動力和資源成本上升、環(huán)境資源約束加劇，“十五五”時期工業(yè)發(fā)展的結構將進一步分化，不同產業(yè)的增長速度將開始出現(xiàn)差異。傳統(tǒng)產業(yè)規(guī)模趨于達峰甚至可能下降，新興產業(yè)快速崛起，電子信息、人工智能、集成電路、生物醫(yī)藥、新能源等領域增長迅速，數(shù)字經(jīng)濟尤其是數(shù)字產業(yè)化將為工業(yè)增長提供新的動力，也為中國工業(yè)創(chuàng)造新的發(fā)展空間。

三是從多主體競爭型增長向領先者整合型增長轉變。在“數(shù)量型增長”階段，由于技術、資本、人才門檻相對較低，大量企業(yè)快速涌入并以較低的成本和較高的靈活性參與市場競爭，形成了“低門檻行業(yè)繁榮”，但也帶來了利潤水平低、產能過剩、創(chuàng)新不足等“內卷化”問題。隨著數(shù)字智能革命的深入，新興產業(yè)表現(xiàn)出更高的進入門檻，高昂的研發(fā)成本和一次性設備投入、直接面對全球巨頭的競爭迫切需要更具創(chuàng)新力和競爭力的領先企業(yè)帶動整體行業(yè)發(fā)展。以領先者整合型增長模式集中資源，牽引帶動專精特新等中小企業(yè)發(fā)展，以大中小企業(yè)融通推動技術進步和產業(yè)鏈升級，將成為未來新興產業(yè)發(fā)展的重要模式。此外，隨著中國企業(yè)的成長和海外投資經(jīng)驗的積累，工業(yè)企業(yè)的海外發(fā)展也將由外需牽引型增長向投資外溢型增長轉變，大量領先企業(yè)不僅注重產品出口，更通過綠地投資在全球范圍內整合資源、開拓市場，實現(xiàn)從中國企業(yè)向全球企業(yè)的躍遷。

2推動工業(yè)在創(chuàng)新系統(tǒng)重構下的創(chuàng)新能力顯著提升

一是加快宏觀科技資源配置結構從重應用研究向基礎研究與應用研究并重轉變。“十五五”時期，要著力面向戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)領域的發(fā)展需要，強化前沿科學、前沿技術領域，前瞻性布局基礎研究，包括戰(zhàn)略性基礎研究和自由探索性基礎研究，特別是引導、支持和鼓勵一批極具創(chuàng)新潛力和創(chuàng)新能力的創(chuàng)新型工業(yè)企業(yè)聯(lián)合國家戰(zhàn)略科技力量開展基礎研究。

二是推動研發(fā)投入動力從政府主導向工業(yè)企業(yè)主導轉變。“十五五”時期，要著重強化工業(yè)企業(yè)在科技創(chuàng)新中的主體地位，全方位提升工業(yè)企業(yè)配置科技資源的話語權和原始創(chuàng)新能力。一方面，大力支持工業(yè)領域科技領軍企業(yè)發(fā)展壯大，擴大其在各類科技資源配置中的話語權，引導鼓勵其牽頭主導國家重點研發(fā)計劃、國家自然科學基金項目等前瞻性技術研究和基礎研究。另一方面，積極推動工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費配置從“試驗開發(fā)”轉向“應用研究”，推動工業(yè)企業(yè)從“重市場、輕創(chuàng)新”的增長模式轉向“創(chuàng)新與市場并重”的高質量發(fā)展模式，在戰(zhàn)略性必爭領域全面形成自主創(chuàng)新和原始創(chuàng)新能力。

三是實現(xiàn)創(chuàng)新主體關系從主體連接向主體融通轉變。“十五五”時期，要進一步強調國家戰(zhàn)略科技力量的融合能力建設，支撐工業(yè)創(chuàng)新體系效能提升。著力推動國家戰(zhàn)略科技力量由“單點式作戰(zhàn)”轉向“融通式作戰(zhàn)”，優(yōu)先推動國家戰(zhàn)略科技力量主動對接工業(yè)企業(yè)特別是領軍企業(yè)的技術創(chuàng)新需求，強化各類創(chuàng)新要素圍繞戰(zhàn)略性產業(yè)領域的融通與共享。

四是促進創(chuàng)新活動從市場需求主導向響應國家戰(zhàn)略與市場需求并重轉變。“十五五”時期，要進一步強化國家戰(zhàn)略需求牽引的突破式創(chuàng)新體系建設。聚焦加快實現(xiàn)高水平科技自立自強、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、提升糧食和能源資源安全保障能力、建設現(xiàn)代化產業(yè)體系、推動人口高質量發(fā)展、全面推進美麗中國建設等國家重大戰(zhàn)略需求和重點領域，引導國家戰(zhàn)略科技力量與之對接，推進戰(zhàn)略性產業(yè)突破式創(chuàng)新體系建設，強化戰(zhàn)略性基礎研究前瞻性布局，優(yōu)化新型舉國體制及其實施機制，進一步把支持高端創(chuàng)新型人才、創(chuàng)新型企業(yè)、容錯型創(chuàng)新文化建設擺在突出位置。

3確保工業(yè)體系的發(fā)展型安全、精準安全和體系安全

一是從確保底線型安全向保障發(fā)展型安全轉變。近年來，中國產業(yè)安全的重要目標是保障極端情況下的產業(yè)鏈正常運轉和產業(yè)內循環(huán)，這種產業(yè)安全目標導向是中國和美國產業(yè)從合作走向競爭的必然。隨著前沿技術和新興產業(yè)競爭的加劇，誰能率先搶占新興產業(yè)領先優(yōu)勢，誰就能獲取競爭和安全主動權。“十五五”時期，在確保底線安全的同時，要保障自動駕駛、人工智能、下一代通信技術、新能源等關鍵產業(yè)領域的發(fā)展不落后，確保實現(xiàn)發(fā)展安全，構建在技術革命和產業(yè)變革中的領先優(yōu)勢。

二是從泛在安全向精準安全轉變。安全和效率是全球產業(yè)合作和競爭的兩大根本邏輯，“十四五”時期，傳統(tǒng)安全秩序遭到破壞，各國在安全導向戰(zhàn)略下尋找安全與效率的再平衡，會不可避免地出現(xiàn)泛在安全和過度安全。“十五五”時期，產業(yè)安全要更加注重效率，一方面在安全和效率的平衡上要增強效率因素，另一方面要提升產業(yè)安全治理體系效率，構建完善的產業(yè)安全法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系、部門協(xié)同體系以及風險預警體系，實現(xiàn)高效率安全和精準安全。

三是從單環(huán)節(jié)安全向全生態(tài)體系安全轉變。維護全球統(tǒng)一的技術創(chuàng)新生態(tài)和產業(yè)標準體系是中國產業(yè)發(fā)展和領先的關鍵，推動“去中國化”是當前和未來美國等西方國家打壓中國科技和產業(yè)重要手段。“十五五”時期，美國等西方國家會進一步推動產業(yè)生態(tài)的“去中國化”以及創(chuàng)新生態(tài)的“對抗中國”，中國不僅要在單個關鍵核心技術領域確保自主可控和產業(yè)安全，還要堅決維護全球統(tǒng)一的產業(yè)和創(chuàng)新生態(tài)，確保產業(yè)生態(tài)和創(chuàng)新體系安全。

05“十五五”時期中國工業(yè)發(fā)展的重點任務

中國已經(jīng)無愧于“工業(yè)大國”的地位，但與發(fā)達的工業(yè)強國相比，中國工業(yè)在技術、效率、效益、對世界市場的影響力、對全球分工的控制力等方面存在的差距依然較大。“十五五”時期是中國工業(yè)由大變強的關鍵時期，“變強”的難度會遠遠高于“變大”，而之前形成寶貴經(jīng)驗、積累的物質和體制財富是建設工業(yè)強國不可或缺的基礎。要實現(xiàn)工業(yè)強國的目標，“十五五”時期就要著力推動新型工業(yè)化進程，大力發(fā)展工業(yè)新質生產力，完善現(xiàn)代化工業(yè)產業(yè)體系，夯實產業(yè)轉型升級核心能力，推動工業(yè)高水平對外開放，共同構筑應對新挑戰(zhàn)和把握新機遇的能力。

1深入推進新型工業(yè)化

習近平總書記深刻指出，新時代新征程，以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)，實現(xiàn)新型工業(yè)化是關鍵任務。黨的二十大報告提出，到2035年“建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，形成新發(fā)展格局，基本實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化”。“十五五”時期是中國工業(yè)從傳統(tǒng)工業(yè)化道路向新型工業(yè)化道路換道轉型的關鍵時期，需要明確工業(yè)發(fā)展的時間表、路線圖，突出新型工業(yè)化發(fā)展的重點方向、抓住新型工業(yè)化的關鍵領域，努力推動新型工業(yè)化不斷取得新突破、新成效。

一是優(yōu)化政策環(huán)境，激活市場活力和企業(yè)內生動力。受技術和市場不確定性等因素影響，新型工業(yè)化不可能按照傳統(tǒng)路線推進。這需要強化競爭政策在政策體系中的前置作用和基礎性地位，為各類企業(yè)公平競爭提供穩(wěn)定預期，尤其要通過提高知識產權保護法律法規(guī)的實施效率，維護公平競爭環(huán)境，倒逼工業(yè)領域戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)以創(chuàng)新驅動發(fā)展。要進一步明確產業(yè)安全政策和競爭政策相對于一般性產業(yè)政策的“上位政策”地位，界定產業(yè)發(fā)展政策制定和實施部門、產業(yè)安全管理部門與競爭政策實施部門之間的權責界面和工作接口，使發(fā)展目標與安全目標達到綜合優(yōu)化與合理兼顧，避免政策實施中的目標沖突、相互掣肘和合成謬誤。

二是筑牢體制長板，發(fā)揮新型舉國體制和地方創(chuàng)造活力雙重優(yōu)勢。中央層面實施新型舉國體制要更加聚焦，確保在恰當?shù)男滦凸I(yè)化階段，對全產業(yè)鏈進行全局協(xié)調，使其成為有效市場的重要補充。特別需要加強各政府部門的溝通協(xié)作，加強頂層設計和總體規(guī)劃，強化評估、弱化過程監(jiān)管，建立更加扁平的新型舉國體制組織實施機制。此外，充分發(fā)揮地方政府的創(chuàng)造性和積極性，在深化財政稅收體制改革的基礎上，強化地方政府的創(chuàng)新績效考核，從根本上引導地方將產業(yè)政策聚焦于原創(chuàng)性、顛覆性技術創(chuàng)新及其產業(yè)化應用，約束扭曲性生產投資的空間，避免陷入“重復引進”和“產能過剩”的“內卷式競爭”怪圈。

三是引領示范發(fā)展，加快推動高成熟度領域的產業(yè)化進程。要發(fā)揮工業(yè)規(guī)模和體系優(yōu)勢，加快推動技術成熟度高、市場準備充分、產業(yè)關聯(lián)度強的新興領域大規(guī)模產業(yè)化，形成新型工業(yè)化的示范場景和代表產業(yè)，推動全社會增強信心和期待，短期帶動投資、提振消費，長期牽引產業(yè)鏈關鍵核心技術突破，并以此為抓手引領新型工業(yè)化發(fā)展。

2大力發(fā)展工業(yè)新質生產力

當前，中國工業(yè)部門的產業(yè)邊界和技術體系正在發(fā)生快速變化，新興技術路線和產業(yè)部門快速涌現(xiàn)，為中國培育新質生產力創(chuàng)造了條件。“十五五”時期，需要圍繞工業(yè)發(fā)展的關鍵核心技術、新興產業(yè)領域和未來前沿，在新生態(tài)下爭取更大主導權和更強競爭優(yōu)勢。

一是系統(tǒng)布局重點領域關鍵核心技術攻關。充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，圍繞事關加快發(fā)展新質生產力的關鍵領域和關鍵技術，加強全產業(yè)鏈謀劃和中長期系統(tǒng)布局，一體化推進關鍵核心技術攻關、迭代應用和生態(tài)培育（楊丹輝，2024）；制定工業(yè)領域推動新質生產力加快發(fā)展的科技創(chuàng)新圖譜，從需求牽引和技術推動雙向發(fā)力，健全“揭榜掛帥”等機制，集中優(yōu)勢資源推進重大戰(zhàn)略性技術和產品攻關突破；大力支持基礎研究，加強原創(chuàng)性、引領性科技攻關，推動新質生產力加快發(fā)展。

二是要加快培育壯大新能源、新材料、先進制造、電子信息等戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群，夯實未來產業(yè)競爭新優(yōu)勢。重點推進政策支持、要素配置、服務監(jiān)管等關鍵環(huán)節(jié)的體制機制改革，構建靈活高效、精準可持續(xù)的產業(yè)發(fā)展政策環(huán)境。應更加注重發(fā)揮市場在技術研發(fā)方向、路徑選擇和創(chuàng)新資源配置中的決定性作用，強化企業(yè)在產業(yè)創(chuàng)新生態(tài)中的核心地位。支持企業(yè)成為技術創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織、成果轉化的主導力量，加快建設一批在核心技術突破、系統(tǒng)集成創(chuàng)新、數(shù)字賦能制造等方面具有突出能力的數(shù)字創(chuàng)新領軍企業(yè)和專精特新企業(yè)梯隊成長。通過“政策引導+市場驅動”雙輪聯(lián)動，為戰(zhàn)略性新興產業(yè)加快實現(xiàn)規(guī)?；?、生態(tài)化、高端化發(fā)展創(chuàng)造良好條件，推動其成為構建現(xiàn)代化產業(yè)體系、實現(xiàn)新質生產力躍升的重要支撐力量（渠慎寧，2024）。通過構建高效的科技成果轉化機制、創(chuàng)新型企業(yè)主導的應用生態(tài)系統(tǒng)和多元主體參與的協(xié)同創(chuàng)新平臺，加快催生一批具有自主知識產權、產業(yè)化潛力強、市場前景廣闊的新技術、新產品和新業(yè)態(tài)，全面塑造代表新質生產力的戰(zhàn)略性新興產業(yè)蓬勃發(fā)展的新局面。

三是面向科技革命和產業(yè)變革的前沿方向，積極構建涵蓋生成式人工智能、人形機器人、下一代通信技術、元宇宙、量子信息、深?？仗扉_發(fā)等領域的未來產業(yè)生態(tài)體系，搶占未來發(fā)展制高點。加強形勢研判與趨勢洞察，前瞻布局“未來智力、未來生產、未來算力、未來商業(yè)”等關鍵領域，對標全球科技和產業(yè)創(chuàng)新最前沿，圍繞引領性技術和場景系統(tǒng)布局。堅持重點突破與有序推進相結合，圍繞人工智能、元宇宙、量子信息等潛力較大的重點“賽道”，率先布局一批典型應用場景和融合試點，加快內容創(chuàng)作、平臺搭建、硬件支撐等核心能力體系建設，推動未來產業(yè)從技術原型向場景應用、從單點突破向系統(tǒng)集成躍升。通過強化生態(tài)構建、場景牽引和集群培育，加快形成一批代表新質生產力的未來產業(yè)鏈和產業(yè)集群，切實將其打造為帶動實體經(jīng)濟高質量增長的新引擎，贏得全球產業(yè)競爭的戰(zhàn)略主動（劉偉，2024）。

3不斷完善現(xiàn)代化工業(yè)體系

體系完整、規(guī)模超大、產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、技術水平不斷提升的工業(yè)體系，是實體經(jīng)濟的核心支柱，是現(xiàn)代化國家建設的立身之本、根基之重。面對全球產業(yè)競爭格局加速演變和科技革命日益加劇的“雙重挑戰(zhàn)”，“十五五”時期必須把完善現(xiàn)代化產業(yè)體系作為推進新型工業(yè)化和建設制造強國的核心任務，實施更加有力的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、針對性舉措。

一是堅持體系完整性導向，加強重點產業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)補鏈強鏈和推動上下游協(xié)同發(fā)展。要堅持現(xiàn)代化產業(yè)體系建設的完整性導向，圍繞制造業(yè)核心環(huán)節(jié)和戰(zhàn)略性重點領域，聚焦關鍵基礎零部件、先進基礎工藝、關鍵原材料、產業(yè)軟件等“卡點”問題，加強重點產業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)的補鏈、強鏈、延鏈、固鏈，夯實自主可控的產業(yè)根基（沈梓鑫、江飛濤，2024）。推動產業(yè)鏈上下游、左右端協(xié)同發(fā)展、錯位布局與集群耦合，促進龍頭企業(yè)牽引、中小企業(yè)配套、科研機構賦能，構建鏈條緊密、運行高效、抗沖擊能力強的產業(yè)生態(tài)體系，不斷提升現(xiàn)代化產業(yè)體系的系統(tǒng)性、韌性和競爭力。

二是加快關鍵核心技術攻關，推動傳統(tǒng)產業(yè)數(shù)字化轉型與高端化升級。聚力突破制約高質量發(fā)展的關鍵核心技術，統(tǒng)籌推進基礎研究、工程化驗證與產業(yè)化落地一體化攻關，強化原創(chuàng)性、引領性技術的策源能力。加快推動傳統(tǒng)產業(yè)的數(shù)字化轉型、智能化改造與高端化升級，深化新一代信息技術與制造工藝、產品設計、生產流程的深度融合，以實數(shù)深度融合全面提升產業(yè)的技術含量、附加值和國際競爭力，推動中國制造邁向價值鏈中高端。

三是提升產業(yè)鏈供應鏈安全水平，構建具有全球競爭力與抗沖擊能力的產業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。強化產業(yè)鏈供應鏈韌性，統(tǒng)籌高質量發(fā)展和高水平安全，著力提升關鍵環(huán)節(jié)自主可控能力，防范“卡脖子”風險，增強產業(yè)體系對外部沖擊的抵御能力與自我修復能力。加快構建開放協(xié)同、風險可控、具有全球競爭力的現(xiàn)代產業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，推動“鏈主企業(yè)+配套企業(yè)+技術平臺”深度協(xié)同，提升全鏈條協(xié)作效率與資源配置能力，打造支撐新質生產力持續(xù)躍升的堅實基礎。

四是以戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)為牽引，提升產業(yè)結構的韌性與前瞻性。以戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)為牽引力量，強化對產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)、核心技術和新興業(yè)態(tài)的系統(tǒng)布局，推動傳統(tǒng)產業(yè)與新興產業(yè)協(xié)同演進和深度融合，持續(xù)增強產業(yè)結構的韌性、靈活性與前瞻性。通過培育一批具有自主創(chuàng)新能力、生態(tài)整合能力和國際競爭力的產業(yè)集群，打造技術迭代快、抗風險能力強、結構升級快的現(xiàn)代化產業(yè)體系，為新質生產力持續(xù)發(fā)展提供堅實支撐。

4夯實產業(yè)轉型升級核心能力

2024年習近平總書記在寧夏考察時強調，強化科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新融合，加大科技成果轉化應用力度，促進傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，培育戰(zhàn)略性新興產業(yè)，因地制宜發(fā)展新質生產力。夯實傳統(tǒng)產業(yè)能力、促進產業(yè)轉型升級，是因地制宜發(fā)展新質生產力和進一步完善現(xiàn)代化產業(yè)體系的重要任務。

一是增強把握新一輪工業(yè)革命機遇的戰(zhàn)略能力。前瞻性布局前沿科技與未來產業(yè)，聚焦人工智能、量子信息、生物制造、先進材料等關鍵領域，加快原始創(chuàng)新突破，夯實高端制造發(fā)展的科技基礎。深化國際科技合作，積極融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡，拓展與發(fā)達國家在基礎研究、技術攻關、成果轉化等方面的協(xié)同合作，逐步改變當前處于價值鏈中低端的技術分工地位。通過推動技術市場制度創(chuàng)新，建立高效對接多方供需的世界級技術交易平臺，提升技術成果流動效率和市場化水平。

二是提升發(fā)展動力平穩(wěn)轉換的能力。中國工業(yè)正處于從高速增長向高質量發(fā)展轉型的關鍵階段，亟須在保持發(fā)展韌性的基礎上，實現(xiàn)外需驅動向內外需協(xié)調發(fā)力的平穩(wěn)過渡。要加快構建高效暢通的國內國際雙循環(huán)格局，完善要素流動機制、市場對接機制與政策支撐體系，打通產業(yè)與市場之間的關鍵堵點。在此過程中，進一步加大對外貿型工業(yè)企業(yè)“轉內銷”的引導與支持，強化供需精準對接能力建設，推動產品標準適配、品牌重塑與營銷渠道本地化，提升企業(yè)面向國內市場的適應性與競爭力。同時，在積極穩(wěn)妥拓展新興國際市場的基礎上，實現(xiàn)從傳統(tǒng)“兩頭在外”向“兩頭在內、內外兼顧”的轉變，增強工業(yè)發(fā)展的內生動力。要以擴大內需戰(zhàn)略為牽引，在穩(wěn)定基本消費、保障民生的基礎上，持續(xù)釋放工業(yè)品在城鄉(xiāng)消費、公共服務、基礎設施等領域的潛在需求。著力提振升級型消費，發(fā)展智能家居、綠色汽車、康養(yǎng)設備等新型工業(yè)品消費；推動信息消費、綠色消費、健康消費等新興消費場景落地，培育制造業(yè)發(fā)展的內需新動能，為經(jīng)濟長期增長夯實消費支撐。

三是著力增強產業(yè)安全能力。產業(yè)安全是實現(xiàn)工業(yè)高質量發(fā)展的前提條件和底線約束。在復雜嚴峻的國際環(huán)境下，必須聚焦關鍵領域、重點環(huán)節(jié)，加快補齊短板弱項，構建自主可控、安全高效的現(xiàn)代化產業(yè)體系。要加快解決先進制程芯片、工業(yè)軟件、高端數(shù)控機床等自給率偏低、受制于人的“卡脖子”問題，集中資源力量推進制造業(yè)重點產業(yè)鏈環(huán)節(jié)關鍵核心技術的自主攻關，統(tǒng)籌實施重大技術裝備研發(fā)和產業(yè)化工程，提升關鍵裝備研發(fā)和系統(tǒng)集成能力。同時，深入實施產業(yè)基礎再造工程，聚焦基礎零部件、基礎元器件、基礎工藝、基礎材料等，推進一批具有通用性、基礎性、戰(zhàn)略性的核心產品突破，推動自主產品在實際應用中不斷驗證、迭代與升級，打通從研發(fā)到產業(yè)化的“最后一公里”。在資源保障方面，要強化戰(zhàn)略性礦產資源的安全供給能力，加快推進國內資源增儲上產，完善“產供儲銷”一體化體系，增強資源配置的靈活性和安全性。同時，積極參與全球礦業(yè)治理機制建設，提升我國在關鍵礦產全球價值鏈中的規(guī)則制定權與戰(zhàn)略影響力，為工業(yè)體系穩(wěn)定運行和國家安全提供堅實支撐。

四是大力提升數(shù)字化綠色化協(xié)同發(fā)展能力，全面推動重點行業(yè)綠色轉型。深化人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術在工業(yè)減排降碳過程中的應用，借助數(shù)字技術加快綠色轉型速度。推廣建設碳捕集利用、碳封存等新技術項目，著力降低應用成本。同時，著力做大綠色消費市場，積極推動綠色家電、綠色建材、新能源汽車下鄉(xiāng)和“以舊換新”等活動，擴大政府部門的綠色采購范圍和規(guī)模，做大綠色消費市場，倡導形成綠色低碳的生活理念和消費習慣，為工業(yè)綠色發(fā)展提供需求端支撐。

5推動工業(yè)高水平對外開放

習近平總書記強調，“越是面臨封鎖打壓，越不能搞自我封閉、自我隔絕，而是要實施更加開放包容、互惠共享的國際科技合作戰(zhàn)略”。“十五五”時期，面對發(fā)達國家圍堵和新興經(jīng)濟體產業(yè)替代“雙重擠壓”，中國工業(yè)應以加快完善高水平對外開放體制機制為主攻方向，穩(wěn)步擴大制度型開放，深化外貿、外商投資和對外投資管理體制改革，優(yōu)化區(qū)域開放布局，完善推進高質量共建“一帶一路”機制。堅持以高水平對外開放解決對外經(jīng)濟發(fā)展中遇到的問題挑戰(zhàn)，推動中國工業(yè)經(jīng)濟在新格局中對發(fā)達國家的趕超，并著力構建與新興經(jīng)濟體深度連接的產業(yè)梯度體系。

一是增強對主要貿易國家產業(yè)政策、貿易政策的跟蹤和預測能力，在應對國際經(jīng)貿摩擦中構建“游刃有余、回旋有度”的國際經(jīng)貿關系體系。以東亞、東南亞、拉美為重點加強工業(yè)產能合作，構建網(wǎng)絡緊密連接、數(shù)據(jù)暢通流動、各自發(fā)揮優(yōu)勢的工業(yè)產業(yè)鏈、價值鏈，形成較為完整的區(qū)域供應鏈體系（鄧洲，2024）。在優(yōu)化區(qū)域開放布局方面，“十五五”時期應繼續(xù)落實“十四五”時期支持中西部和東北地區(qū)承接國內外產業(yè)轉移的戰(zhàn)略，依托對外開放平臺牽引形成更為優(yōu)化的區(qū)域開放格局，培育形成安全穩(wěn)定、效率顯著、規(guī)模龐大、完整齊備的跨國供應鏈體系。在完善推進高質量共建“一帶一路”機制方面，應以科技創(chuàng)新的深度落實為重點，加強多邊合作平臺建設，加快構建立體互聯(lián)互通網(wǎng)絡，培育中國與其他新興經(jīng)濟體的產業(yè)梯度體系。

二是擴大制度型開放，提升中國工業(yè)的全球競爭力。“十五五”時期應在初步建立中國特色自由貿易港政策和制度體系的基礎上，加快建設中國特色對外開放平臺政策和制度體系，加強中國特色政策制度體系的外溢適用性研究，提升對高標準國際經(jīng)貿規(guī)則的參與深度和引領能力。在深化外貿、外商投資和對外投資管理體制改革方面，“十五五”時期中國應在落實好制造業(yè)領域外資準入“負面清單”清零的基礎上，進一步擴大商品市場、服務市場、資本市場、勞務市場等對外開放，擴大對最不發(fā)達國家單邊開放，以開放賦能國內產業(yè)升級。將中國打造成為對外開放水平穩(wěn)居世界前列，國內制度體系與國際高標準制度安排相互融合、彼此銜接，中西部和東北地區(qū)產業(yè)承接能力大幅提升，區(qū)域開放格局更加合理，“一帶一路”共建水平進一步提高的開放型經(jīng)濟強國和開放型制度供給大國，真正以制度型開放來全面提升中國工業(yè)的全球競爭力和競爭優(yōu)勢。

曲永義中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員，博士生導師

（來源：中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所）